本文来自微信公众号：瞭望智库 （ID：zhczyj），作者：吴其胜（上海社会科学院国际问题研究所副研究员），编辑：蒲海燕，题图来源：视觉中国
征收“富人税”一直是美国社会的热议话题，拜登政府不久前公布的年度预算提案再次将该话题推上了舆论焦点。
与去年的预算案类似，拜登政府在今年的预算案中同样强调了实施“富人税”的必要性，认为美国需要通过向富人征税来帮助减少收入差距和财政赤字。
根据该预算案的建议，联邦政府应向资产超过1亿美元的美国家庭征收最低20%的所得税，也即所谓的“亿万富翁最低所得税”（Billionaire Minimum Income Tax）。
预算案的公布，代表了拜登政府和民主党推动美国税收制度改革的一次最新尝试。
但是，可以预期其落地不会一帆风顺，毕竟提案甫一公布，身为超级富豪的特斯拉首席执行官埃隆·马斯克就在个人社交媒体上抱怨道：“如果美国政府2008年就开始征税的话，特斯拉和Space X可能已经破产了。”
那么，拜登政府为何顶住多方压力、调整提案内容，也要执意推进“富人税”？
“富人税”能成功落地吗？将面临哪些挑战？
一、税收不公，饱受诟病
拜登政府“富人税”方案中的核心内容是把美国富人的“未实现资本收益”（unrealized capital gain）纳入征税范围。
根据该方案，如果亿万富翁持有的股票价格上涨，即便他们没有卖出股票，也要为这些“没有到手的收益”交税。
按照美国现行的税收政策，纳税人要为其一般性工资和薪金收入缴纳最高37%的所得税，而其所持有的股票、债券等资本收益只有在出售或变现的情况下，才会被要求缴纳所得税。
其中，持有时间少于一年的短期资本收益在变现时，会被视为一般性收入，缴纳最高37%的所得税；对于持有时间超过一年的长期资本收益，在变现时则仅需缴纳20%的资本利得税。
对比来看，税收规则对长期资本收益的税率要比对工资收入的税率更加友好。
这意味着，只要富人愿意，他们可以一直持有股票而不用为股票的增值缴纳任何所得税。即使将来卖出长期持有的股票，他们所需缴纳的资本利得税也远远低于一般的工资或薪金所得税税率。
美国当前的税收规则为富人提供的上述优惠待遇，导致富人在大规模积累财富的同时，却不用缴纳相应比例的税费。
此外，因为有足够财力，美国富人还能享受专业会计师和报税人的服务，通过复杂的税收规划或利用美国税收制度上的漏洞，来逃避纳税义务或大幅调低纳税税率。
现实中，美国的税收规则使得许多亿万富翁的纳税率比普通工薪阶层还要低。
亿万富翁往往通过向自己支付非常低的薪水来规避资本利得税，同时在股票和其他资产中积累财富。
像马斯克和贝索斯这样的美国富人，由于他们的主要财富来源并不是工资收入，而是股票。如果他们不出售股票，那就可以免除部分缴税义务，这也导致他们都曾在某些年份没有缴纳任何联邦个人所得税（个人所得税中也包括了资本利得税）。
据统计，1950年，美国400个最富有家庭的平均实际税率为70%。
而在2018年，美国400个最富有家庭的平均实际税率是23%，不仅远远低于1950年所承担的税率，还低于该年度美国中低收入家庭24.2%的平均实际税率。
这也表明，此前美国历届政府的降税政策红利，基本上都进了富人的口袋。
对于这种税收不公现象，甚至连美国国内的一些超级富豪都看不下去。2011年，股神巴菲特就曾在《纽约时报》上发表了《停止宠爱超级富豪》的文章，呼吁向美国富人多征税。
巴菲特在文章中指出，他在2010年缴纳的个税和工资税等总和将近694万美元。这笔税款虽然看起来不少，但折算后的税率只有17.4%。
同期，他办公室员工所缴纳的税率则在33%至41%之间，税率远远高于巴菲特本人。
自巴菲特呼吁向富人征税数年后，这种不合理的现象愈发严重。
根据白宫管理与预算办公室和美国总统经济顾问委员会的估计，在2010年至2018年期间，美国400名亿万富翁家庭平均缴纳的联邦税仅占他们收入的8.2%，依然低于美国人平均水平。
美国财政部在2021年9月份公布的数据显示，收入排名前1%的纳税人规避了大约1630亿美元的税款，约占未缴税款总额的28%。
新冠肺炎大流行期间，收入差距的扩大进一步凸显了美国税收体制的不公。
根据彭博亿万富翁指数的数据，从大流行开始到2021年底，美国前五位亿万富翁的财富增加了近一倍，并且主要来自他们所持有股票价格的上涨。
在不少税收专家看来，美国现行的税收规则存在三点较为明显的缺陷：
第一，将税收与资本收益是否变现进行挂钩，会激励富人长期持有资产而不出售，从而阻碍了资本流向更有效率的地方。
第二，让不同的收入适用不同的税率，这也会导致不公。例如，两个持有股票的人，其中一人持有的股票大幅增值，却因为没有出售而不需要缴税；另一人持有的股票虽然没有增值但因为获得了股票分红，则要为分红缴纳所得税。
第三，仅仅对变现的资本收益征税，会显著缩小税基，这也意味着在实现相同的财政税收目标下，政府要么向民众征收更高的税率，要么实施更多的税种，或者同时选择更高的税率和更多的税种，而这些选择无疑都会增加普通纳税人的经济负担。
根据拜登政府最新的提案，美国富人不仅要为他们的一般性收入缴纳所得税，同时还要就其所持有股票、债券等资产的增值部分缴纳所得税，即使这些资产并没有被出售。
“富人税”将矛头直接指向了马斯克、贝索斯和巴菲特等美国巨富，将要求他们支付比以前更多的所得税。
据测算，按照新的税收提案，贝索斯的税单将是他在前五年期间支付的10 倍。
巴菲特在2014年至2018年间缴纳了2370万美元的税款，根据新的要求，他所支付的税款应该是以往的一千倍。
2014年至2018年，马斯克支付了4.55亿美元税款，按照新要求，他将比以往多支付大约一百倍的税款。
二、拜登的核心执政议程
鉴于美国税收不公问题饱受诟病，拜登提出的“富人税”迎合了国内民众要求改革税制的诉求。
事实上，拜登在2020年大选期间就曾把税收问题作为取得政治优势的工具。
2020年，美国总统大选首场辩论前，《纽约时报》曝出特朗普多年来降低了自己的应交税数额，在2016年和2017年仅支付750美元联邦所得税。
拜登随即公布税单，向外界展示了他和妻子吉尔在2019年缴纳了超过34.6万的美元联邦税金和其他款项，以此在选战中攻击特朗普。
拜登就任总统后，也多次表示希望提高富人的工资税和资本利得税。
白宫表示，拜登总统宣布的“亿万富翁最低所得税”将让美国的税收制度更加公平，并将在未来10年内帮助削减约3600亿美元的财政赤字。
除了推动税收公平和削减赤字，拜登推动“富人税”的主要目的还在于确保大规模社会开支计划的落地，而该计划是拜登的一项核心执政议程。
为兑现竞选承诺，在2021年上任后不久，拜登政府就公布了一项大规模社会投资计划——“美国家庭计划”（American Family Plan）。
该计划旨在通过总额高达1.8万亿美元的投资和税收减免，帮助美国普通家庭降低在医疗、教育、育儿、住房和能源等方面的经济压力。
由于共和党极力反对增加社会开支，民主党温和派也对增加财政赤字感到担忧，拜登政府很难通过政府借贷的方式来为其大规模社会投资计划提供资金。
在政府财政收入有限的情况下，拜登政府只能通过提高企业税和个人所得税的方式来筹集资金。
虽然提高大企业所得税的方案已经提上议程，但其目的主要是为国内基础设施建设计划筹集资金。要为社会开支计划筹集资金，则需要扩大个人所得税的税收来源。
鉴于全面提高纳税人所得税税率的方案在政治上不可行，征收“富人税”成了拜登政府为数不多的选择。
因此，能否顺利推进“富人税”不仅涉及到美国税收公正问题，还关系到拜登政府的社会开支计划能否落地，甚至决定了拜登能否在任期内留下影响后世的政治遗产。
为了缓和党内温和派的担忧，拜登曾多次表示，其推动的社会开支计划不会增加赤字，且将完全由富人缴纳的税款来支付。
在2021年4月首次公布的“美国家庭计划”中，拜登政府就曾列举了向富人征税的一系列方案。主要内容包括：
第一，联邦政府将要求金融组织向税务机构披露富人账户资金流动的信息，增加富人收入的透明度；
第二，增加美国国税局的预算，帮助该机构提高打击富人偷税漏税的能力；
第三，针对富裕家庭（年收入排名前1%），取消2017年的税收减免，将针对他们一般性收入（包括工资、薪金和持有时间短于一年的资本收益等）的最高所得税税率从37%恢复到以往的39.6%；
第四，与一般性收入一样，按39.6%的最高边际税率对富人的资本利得和股息征税；
第五，提高对遗产继承、对冲基金合伙人的附带权益的税率，并取消给予特定房地产交易的减税政策。
2021年5月，拜登在向国会提交2022财年预算请求时，进一步明确要对年收入超过100万美元家庭的资本收益和股息征收39.6%的最高税率，而无论这些家庭是否出售所持有的股票和债券。
鉴于美国针对投资者的长期资本收益缴纳最高20%的税率，这也意味着富人在出售股票和其他资产时所缴纳的资本利得税将被翻倍。
拜登政府当时表示，资本利得税改革将在未来十年内为联邦政府增收约3220亿美元的税款。
虽然2022年3月份新提出的“亿万富翁最低所得税”相比之前的“富人税”方案做了调整，包括将征税对象调整为资产超过1亿美元的家庭，且仅仅覆盖约0.01%的美国富豪家庭，但在拜登政府看来已经能够显著扩大税基，并能够为联邦政府带来可观的税收。
根据白宫的估算，如果新的“亿万富翁最低所得税”提案在国会获得通过，预计在未来10年将会给美国联邦政府带来至少3600亿美元的额外收入，其中超过一半的新收入将来自资产超过10亿美元的美国家庭。
三、仍将面临哪些挑战？
虽然向富人征税获得了民主党进步派和美国中下阶层的广泛欢迎，但在美国国内社会极化非常严重的背景下，改革税收规则尤其是增加税收的努力必将面临极大的政治阻力。
拜登政府和民主党进步派此前提出的“富人税”方案之所以难产，不仅是因为面临共和党的抵制，还因为难以弥合民主党内部的分歧。
2021年10月，拜登政府和国会民主党领袖曾公布了正式的“富人税”法案文本。
文本显示，资产超过10亿美元或连续三年收入超过1亿美元的纳税人，要对“未实现资本收益”缴纳23.8%的长期资本利得税。由于民主党温和派的反对，该法案在公布后不久即夭折。
在以参议员约瑟夫·曼钦（Joseph Manchin）为代表的温和派民主党议员看来，富人已经为美国做出了重要贡献，包括创造了众多就业机会，在慈善领域投入了大量资金，如果再通过“富人税”向富裕家庭索要额外税收，明显不公。
此外，他们还认为“富人税”会扩大穷人与富人的政治分裂，因此新的税收方案应该覆盖更多的人群，而不应仅仅针对富裕家庭。而且，民主党内部也对“富人税”的具体操作持怀疑态度，包括如何评估富人的资产和收入等。
作为拜登政府推动“富人税”的最新尝试，近期公布的《2022财年预算案》在操作层面上对去年的“富人税”方案做了如下几方面的调整：
第一，设置了一个比较长的过渡期。
对于富裕家庭之前未出售的资本增值收益，新的提案允许将补交税款分摊到9年进行支付。
由于纳税人持有股票的市值变动较大，针对未来每年的增值部分，该提案还允许纳税人用五年的时间缴纳税款，从而平滑投资收入的年度变化。
第二，对流动资产和非流动资产纳税人做了区分。
针对有些创新企业的创始人可能为了缴纳资本利得税而被迫提前出售资产，进而导致他们丧失对企业的控制权，新的提案允许资产流动性差的纳税人（即流动资产占纳税人总资产的比例小于20%）选择延期支付税款。
第三，为了避免富人通过将流动资产转变为非流动资产的方式进行避税，新的提案要求那些非流动资产纳税人在将来出售其资产时，必须补缴相应的延期费，抵消此前延迟纳税带来的延期支付好处。
拜登政府认为，新的方案解决了“富人税”在操作上可能面临的诸多问题，是至今最可行的方案。虽然相较以往在细节上有了不少改进，但新方案能否转变为法律，仍将面临不少挑战：
在操作层面，拜登政府的新方案并没有涉及到税款补偿的问题。
例如，纳税人持有的股票在特定年份大幅上涨，并根据新的税收规则缴纳相应的资本利得税。
但由于股市波动较大，如果纳税人持有的股票市值在随后几年大跌，则联邦政府需要面临是否要将此前收缴的税款退给富人的问题。
而在该问题上，民主党内部尚未达成共识。
在政治层面，新的税收改革方案将面临来自富人和共和党的极力抵制。
“富人税”显然动了美国富人的奶酪，已经有不少富人在公开或私下反对国会通过新的税收方案。
在共和党看来，虽然拜登政府的税收方案目前只针对少数富人，但未来这种税收很可能会覆盖到更多的人群。
例如，1913年的税收法案当时只针对收入超过50万美元的纳税人，且最高所得税税率仅为7%。但此后随着税收体制的不断改革，缴纳个人所得税的人群被逐渐扩大，税率也被提高。
不少共和党议员表示，美国富人已经为变现的资本收益缴纳了23.8%的税率（包括3.8%的医疗保险税），并为一般性收入支付了37%的所得税，因此新的税收改革完全没有必要。共和党还认为在当前通胀高企和经济衰退风险加剧的背景下，向富人征税将进一步损害美国经济。
即使拜登政府能够克服党内分歧，并利用民主党在国会的微弱优势，最终通过税改方案，但“富人税”对“未实现资本收益”征税的做法在实施过程中依旧会面临法律上的挑战。
美国宪法赋予国会征税的广泛权力，但规定“直接税”（该术语并没有明确定义）应该在各州之间分配，以便每个州的居民支付与该州人口份额相等的份额。
美国宪法第16修正案授予了国会征收所得税的权力，并澄清了所得税不必在各州之间分摊。
拜登政府及“富人税”的支持者主张“未实现资本收益”属于收入（income）而非财富（wealth），认为富裕家庭所缴纳的资本利得税是他们为将来“实现”收益时所应缴税款的预先支付。
但在反对者看来，“未实现资本收益”仅仅是一种股票期权，不属于收入，拜登政府的“富人税”方案是一种财富税，因此明显违宪。
可以预见，利益受到触动的美国富人将会以此为由，向将来可能实施的“富人税”提起诉讼。
并且相比普通工薪阶层，美国富人阶层拥有更多的资源来向联邦政府发起法律挑战。
本文来自微信公众号：瞭望智库 （ID：zhczyj），作者：吴其胜（上海社会科学院国际问题研究所副研究员），编辑：蒲海燕