本文来自微信公众号：瞭望智库（ID：zhczyj），作者：苏奎，编辑：王乙雯，题图来自：视觉中国
华尔街日报中文网不久前报道，美国司法部提起反垄断诉讼，重点关注美国航空集团（American Airlines Group）与捷蓝航空公司（JetBlue Airways）的合作伙伴关系，称这个最近成立的联盟将抑制竞争并导致机票价格上涨。
知情人士称，在此次美国总统换届之前，美国司法部的反垄断官员对该交易持保留态度，但自拜登政府上任以来，他们对该航空联盟的审查有所加强。
今年7月，拜登大张旗鼓地签发了总统令——“促进美国经济竞争”，剑指美国经济中广泛存在的垄断。交通行业占了不小的篇幅——民航、铁路、水运都有提及，其中民航所费笔墨最多、引人关注。总统令主要指控了美国民航业已经日趋垄断，航空公司利用所谓菜单式收费的不透明剥削消费者。拜登要求美国联邦交通部要尽快制定管理规定以菜单式收费更加透明，保护消费者。
事实上，美国交通部并非没有认识到问题，但特朗普时代的美国交通部选择自废武功。2017年底，彼时的美国交通部长赵小兰撤回了之前提出的多份民航辅助收费信息公开管理规定征求意见稿，声称市场可以自行解决，导致这个问题十多年来一直无法有效解决。
美国民航市场化后，特别是票价以外各类辅助收费正在以“市场化”的名义使得市场失灵——消费体验糟糕、政府监管势弱......
疫情期间，美国民众遇到的退费难现象与民航业获得的630亿美元巨额疫情补贴，更让民众对航空公司（下文称“航司”）怒火中烧。
这是怎么回事？我们从中可以得到什么经验？
毁灭式价格竞争的忧虑
1926年5月23日，美国西部快线航空（Western Air Express）公司开启了盐湖城—洛杉矶的航空客运线路。尽管之前已经有不少勇敢者并不成功的尝试，他们大多破产或经过短期尝试就停止了运营，很少有人还相信这是一个可以盈利的生意。
然而，西部快线航空公司在第一年就出乎意料地实现了盈利（28674.19美元），第二年甚至开始分红了。
（注：发展更早的航空货运，更多是从美国政府获得生意（特别是军方的订单），很大程度依靠政府补贴生存，还不能算商业上的成功。）
西部航空是世界航空客运商业化的开创者，它证明了航空客运完全按照市场化方式运营是可行的，并且有可能成长为一个有利可图的大行业。同时，也让坐飞机成为普通人的日常出行方式成为可能。
然而，稚嫩的航空业却有些生不逢时，美国很快迎来了大萧条，进入经济重管制时代。铁路、汽车运输等行业都陷入了“割喉式”的价格战。
（注：1935年，美国国会通过《汽车运输法》，在铁路运输业之后又将汽车运输业纳入管制。）
由于航空货运的大客户是美国政府，因此航空货运在航线设置、价格等方面都受到美国政府干预。这样的大环境使得美国国会认为，航空客运或许同样需要类似的经济管制。在1937年参议院的听证会上，美国航空运输协会首任主席——格雷尔上校（Colonel Gorrell）的证词可以说代表了当时社会的主流观点：
“政府应该明智地着手管制航空运输业…...在其形成那些坏习惯前…...如同巴士和卡车行业里存在的那些坏习惯…...割喉式的价格战，如管制前芝加哥到底特律的汽车票价竟然低至1美元…...如果通过立法合理地设置了最低票价，这就不会发生…...进入（航空）行业需要证明符合公共利益并得到颁发的许可…...行业已经损失了已经投入的1.2亿美元资金中的一半。我们不能继续亏损，我们不能要求人们将资金投入到一个没有管制和有着众多不负责任竞争者的亏钱行业。”
显然，预防不公平和毁灭性的价格战、吸引投资，是美国航空业从自由竞争进入管制的核心支撑论点。此外，航空业与国防关系密切，这也是国会不希望航空运输业自由发展的重要考量。
1938年，联邦航空法由罗斯福总统签署，独立监管机构民航委员会（CAB）成立，航线、价格等都需要由CAB批准。任何一条航线，CAB一般不会允许超过2家航司；其次航线“肥瘦搭配”，航司要想进入乘客需求大的“肥线”，就必须要搭配乘客稀少的“瘦线”，使得需求量小的中小城市也能有航司愿意提供服务。
航空业的利润率则通过价格管制维持在12%左右，CAB认可的飞机上座率低至55%，也就是说，乘客一般都会有一个邻座是空位；空乘乘飞机需要正装，维持着高端服务的形象。
一个相当体现种族歧视的行业
航空客运早期的空中服务一直为男性所垄断，空乘被称为“客舱男孩（cabin boy）”，毕竟那时候航空服务还是一个相当危险的职业，更需要专业技能帮助乘客处理各种空中险情和飞行不适。为了吸引乘客，空中服务就成为航空公司相互竞争的新战场，而空姐自然就成为航空公司招徕旅客的招牌。
1930年，美国护士爱伦（Ellen Church）的坚持打破了这个潜规则，她说服了波音空运（Boeing Air Transport）的负责人，成为第一位女空乘。1930年5月15日，爱伦首次为奥克兰到芝加哥航班上14名乘客提供空中服务。更重要的是，她影响了美国航空业对于空乘人员的职业要求——空乘人员需要注册为护士。到今天，大约75%的美国空乘为女性（中国大致也是这个比例），这已经成为一个女性为主的职业。
然而，爱伦绝对不会想到，她为女性打开的职业新天地在航空业进入管制时代后，女性空乘在航空业的功能出现了意想不到的转变。
1938年以后（特别是二战后），航司之间既不能通过航线的网络或规模进行竞争，也不能以价格取胜。为了吸引乘客，空中服务就成为航空公司相互竞争的新战场，而空姐自然就成为航空公司招徕旅客的招牌。
（注：CAB不允许搞促销，认为这可能导致价格歧视，并且使得监管复杂化）
今天搭乘过美国航司的乘客都会注意到，美国空乘人员与中国等亚洲国家航司有些不一样，他们空嫂或空姨居多，平均年龄约47岁（中国空姐年龄集中在24岁左右），且少有漂亮的空姐或空少。然而在80年代前，美国航司曾经非常在意空乘人员的形象，甚至为此打上了职业歧视的官司。
彼时，航司将空姐形象作为市场营销的工具。如布兰尼夫航空公司曾经在时尚杂志《名利场》上打广告称“你老婆知道你搭乘我们的航班吗？”泛美航空则更加直接——“你认为我们的空姐怎么样？”
航空公司对空姐的要求相当苛刻。60年代，《纽约时报》曾经刊登过招聘空姐的广告，体重要求在105～135磅（约95～122斤）间、身高5’2”～5’9”（约1.57～1.75米）、年龄20～26岁、单身、高中以上学历、视力20/40（不戴眼镜）、妆容、发型也有要求......除了外在形象，还要求有良好的心理素质。
空姐也是一个相当体现种族歧视的行业，有航空公司甚至会要求空姐的鼻子不能是阔鼻，这就使得空姐基本上是白人。此外，如果空姐结婚、怀孕或超过30岁，就会被认为不适合继续空姐职业生涯。
尽管要求如此苛刻，但应聘者仍然趋之若鹜，1967年，航空公司TWA(前身就是西部快线航空)的录用率竟然低至3%，甚至低于很多顶级大学的录取率。
70年代，法院开始介入，禁止航司将空姐婚姻状况、年龄等作为入职条件。令人哭笑不得的是，1971年最高法院甚至介入了航司招聘空乘人员标准，裁决要求泛美航空不得阻止男性成为空乘人员。从早期的纯粹男性职业，空乘竟然演变到歧视男性就业的职业状态。
1978年，福特总统签署放松航空管制法后，没有CAB的掣肘，航司逐渐进入到赤裸裸的价格竞争，空中服务不再是航司关注的重点，空姐这道靓丽的风景线也就逐渐在美国上空消失了。毕竟，美丽是需要成本的。
美国最遭人恨的行业之一
美国作为联邦制国家，各州对于州内的商业有监管自主权，联邦经济管制权限一般限于跨州的商业活动，这成为了航空管制体系的一个突破口。60年代中期，加州率先打开缺口，德州、佛州等地方很快跟进，这些州政府放松了州内航空的管制，允许新成立航空公司，并以更加市场化的方式运营，大名鼎鼎的西南航空公司就是1971年在德州成立的地方性州内航空公司。
这些新成立的市场化运营航司对CAB的管制发起了冲锋，价格就是他们最有力的武器。如CAB监管的波士顿至华盛顿跨州航线的票价是24.65美元，而地方航司运营的洛杉矶至旧金山航线票价则低至11.43美元，两者里程相近，机型相同，但价格却相差甚远。没有比较就没有伤害，如此价差使得联邦政府的民航管制体系陷入了社会的广泛质疑之中，最终导致了民航经济管制体系的解体。
促进竞争、防止垄断，是1978年民航运输放松管制的目的。然而，时间到了2021年，航空业经过不断的破产、重组、合并，当年投票赞成放松民航管制法（ADA）的拜登参议员，40多年后却以总统身份指责民航业的日趋垄断。
“美国最大的4家航司占了美国民航市场的2/3，市场竞争的减弱导致行李、机票取消等辅助收费不断增长，而这些收费是在消费者已经被锁定的情况下收取的，消费者购买机票时通常并不知道这些收费。这凸显民航业缺乏有意义的竞争压力”，白宫在总统令的事实说明中这样写道。
2018年，美国最大的10家航司收取的辅助费用高达352亿美元，而该费用在2007年只收取了12亿美元。白宫摆出了这个让人吃惊的数据——10年时间，辅助收费增长了28倍，这确实超出了一个有着100年历史的成熟行业的正常增长逻辑。
不过，代表美国大航空公司利益的行业协会（A4A，Airlines for America）立即对白宫进行了反击。A4A认为，美国航空业已经存在强劲的竞争，不同层次的乘客在机票价格的可负担性和航线网络的可达性方面都享受到了史无前例的水平。在消费者的选择方面，几乎少有行业能达到美国航空业的水平：
在航线竞争方面，A4A指出，2019年美国国内航线平均经营航司数量为3.46个，也就是说，任意一条美国国内航线平均有3.46个竞争者，而在2000年时，这个数据为3.33个；
在航空服务人群的覆盖方面，在1971年前，只有49%的美国人有航空旅行的经历，而2019年，这个人口比例攀升到了86%；
在航空服务的可负担性方面，机票价格在最近10年下降了24%（考虑通胀调整后的价格），而同期的酒店等住宿价格却上涨了24%、迪士尼门票价格上涨了57%。
以上，A4A的反击看上去确实相当有力。但无论摆多少数据，美国航空服务水平下降是不真的事实。特别是乘坐空间越来越小、收费项目越来越多，这是数据不能掩盖的民意。2014年有民意调查显示，美国航空业仅次于电信宽带业，是美国最遭人恨的行业。
事实上，如果以大公司的市场占有率来看，中国有更高的市场集中度，中国4大航司（南航、国航、东航和海航）占85%，但这恐怕并不能反映市场的真实结构和垄断能力。乘客是从机场出发的，枢纽机场的市场结构是反映市场垄断性的重要指标。
美国前15大机场中，单一航司超过50%份额的机场就有6家，亚特兰大和迈阿密甚至超过70%，前两家航司合计份额低于50%的机场只有2家，枢纽机场的垄断程度相当高。相比之下，中国机场的集中度则要低很多，就最大航司的市场占率而言，只有广州白云机场接近50%（48%），首都机场低于40%，其他大部分枢纽机场都在25%左右。
在航线方面，2008年美国国内前50条繁忙航线共有25家航空公司参与运营，10年后（2017年），这些航线的航司数量下降到了14家，垄断程度显然提高了。同样是在2017年，中国市场有39家航空公司参与了前50条繁忙航线的运营，竞争程度要高一些。
从简单的数字对比可见，美国与中国有不同的市场结构：美国大航空公司更倾向于优势区域集中投放运力、垄断力更强，而中国的同行则基于央企的身份更注重全国面的覆盖。
辅助服务菜单式收费的“秘密”
在拜登总统令重点关注的辅助收费透明化方面，A4A的反击调门就低了很多。他们表示，“我们会继续致力于收费透明，并将继续强烈呼吁政府有关航空运输税费的可视化”。
实际上，这等于变相承认了美国航空业广泛存在的辅助收费不透明。
据美国旅行研究公司Idea Works的研究报告，2018年全球76家主要航司销售的菜单式产品（a la carte）收入达到557亿美元，在整体总收入中的占比为10.7%。
在辅助收入上，全球靠前的航司几乎清一色是美国航司：美国航空（72.45亿美元）、美联航（58.02亿美元）、达美航空（55.7亿美元）、西南航空（40.49亿美元）。从收入占比看，美国低成本航司的精神航空公司的辅助收入竟然高达44.9%，差不多一半的收入是来自于菜单式收费。美国最大的航司辅助收入占比达到了16.3%（客均收费达35.56美元）。
（注：精神航空公司，英文名为：Spirit Airlines，是美国的廉价航空公司，经营整个美洲地区的定期航班，成立于1980年，是美国的一家廉价航空公司，总部设在佛罗里达州迈阿密市。）
相比之下，中国的航司辅助收入可以说是微不足道，国航0.7%，南航0.5%，东航1.9%，低成本航司春秋航空也只有4.7%（客均收费也只有4.72美元）。
低成本航空的崛起不仅是航空运输去管制化的动力，也是市场化后最大的市场鲶鱼。低成本航空公司通过机型的单一化、点对点服务、服务简化等多种手段将成本降到最低。通常来看，低成本航空的客座英里成本比传统航司低40%以上。
如2012年，低成本航司精神航空的客座英里成本只有达美航空的63.6%，是美国航空的60.2%。春秋航空单位客座公里成本为0.30元，而三大央企均值为0.42元。
凭借低成本优势，低成本航空以低价抢市场。如精神航空的票价通常比传统航司便宜25%以上。2018年中国春秋航空客公里收入约0.37元，而三大航的均值为0.52元，其实际机票价格平均要低29%，确实实惠得多。
低成本航司的价格战使得传统航司感受到市场压力。传统航司的机票价格包含的服务内容与低成本航司并不相同，如一般都包括免费的机上的餐食、行李和机上娱乐等，改签、退票等费用也差之甚远。这些辅助费用在传统航司内并没有单独定价，而是与运输服务捆绑打包定价，不管乘客是否需要这些服务。也就是说，不同需求的乘客实际上存在交叉补贴。
低成本航司通过菜单式收费，遵循使用者付费的原则，将辅助费用从运输服务收费中剥离出来单独定价。这使得传统航司的成本中心如餐饮、娱乐等都变成了利润中心。如此，就需要公司所有部门都要以最有效率的方式提供服务，从而提高了公司整体的运行效率。
在定价方面，由于辅助服务是在航司对消费者锁定后的销售，市场竞争压力不大，且消费者的需求刚性（如并不能因为行李费高就不带行李，改签与否与改签费关系不大），几乎没有销售成本，这使得辅助服务的利润率更高。
更重要的是，价格战影响的是机票的价格，季节性需求的变化使得航司经常需要降低机票价格促销，而辅助收费则基本不受影响，有机票价格战，没有辅助收费价格战，这使得航司有了更为可靠的利润来源。
此外，由于辅助收费是机票价外收费，政府相关的税费多是以机票价格为基数进行计算，这相当于合理实现了避税，相当于政府为航空业减税了。如此之多的好处，犹如“天上掉下的馅饼”，辅助服务菜单式收费的秘密很快被越来越多的航司发现和实践。
从乘客的角度看，这种定价方式实际上是利用了行为经济学所谓的“禀赋效应”。类似于寓言故事里的猴子更喜欢“朝四暮三”（早上吃4个香蕉，晚上吃3个香蕉）而讨厌“朝三暮四”，也就是人们普遍更看重眼前的价值（购买时的成本是需要马上支付的，低价更有吸引力），对于未来还没有发生的，倾向于更低的评价（辅助收费是在需求发生时才支付）。以这种方式定价的低成本航司，也就有了市场优势。
随着机票销售的互联网化，机票价格变得非常透明，这使得机票价格竞争更趋激烈。很多消费者往往只对比机票价格，而不比较价格背后的使用条件。
为了竞争，传统航司从2000年开始模仿低成本航司的做法，2008年金融危机前的高油价，进一步促使了传统航司的定价模式转型。通过刻意模糊航空旅行还需要的其他辅助费用，或者将关键信息隐藏在航司长篇大论的服务条款中，由于消费者大多信任航司、没有耐心去了解这些细节就直接付款了。
在不知不觉中，市场消费被扭曲了——由于菜单式收费改变了真实机票的价格结构，大大增加了其复杂性，消费者很难知道机票的真实价格，也很难准确比较不同航司的机票价格。简单来讲，这是通过信息不对称把市场的水搅浑，从而乱中取胜。
市场化不断，市场却失灵了
随着市场化不断发展，讽刺的是，市场却失灵了。2020年，美国交通部收到了创纪录的10.2万件投诉，相比2019年增长了568%，其中，约9万件是有关退票难的。
疫情期间大量航班遭到取消，或者因防疫政策乘客主动取消旅行计划，导致退票纠纷急升。按照规定，对于航司主动取消的航班，乘客可以申请退款；航司在乘客同意下，也可以用退还飞行券或者积分来替代退还现金，但一些航司默认优先以飞行券或者积分替代，这属于欺骗行为。其中争议最多的情形是，对于乘客主动取消的，即使航班最后由航司取消，航司也不会退还现金，而是以飞行券或积分方式“退款”。
疫情期间，很多人丢了工作，他们需要现金维持生计；况且没人知道疫情何时结束，而飞行券或者积分有使用限制（如限定航司）和期限（一般是1年或者2年内）。毫无疑问，消费者更希望退回现金，而航司则希望将现金留在自己的账户上，因为航司也很困难。
2021年6月，民主党多名参议员致信交通部长皮特（Pete Buttigieg），要求交通部督促航司以现金向乘客退款，如果是飞行券或者积分，应该取消使用期限限制，也就是可以长期有效。然而，现实却是美国交通部没有办法要求航司无条件以现金方式退票，它并没有足够的权力来保护消费者。拜登7月9日的总统令，也只是要求交通部向白宫提交疫情期间涉及航班取消的退票以及执法情况报告，并没有提出可行的解决方案。
相比之下，中国的消费者就幸福得多了，民航局在疫情初期就明确了无条件免费退票，航司是否主动取消航班不能作为退票的条件。
更糟的是，消费者恐怕也不能对美国交通部寄予太高的期望，因为美国交通部是否有权监管辅助服务收费竟还存在争议。1978年的放松航空管制法（ADA），其目的就是“最大程度依靠竞争性的市场力量促进效率、创新和低价以及服务的多样和品质”。2014年，最高法院在判决中也这样写道：“放松航空管制法的立法是基于这样的观点——主要由自由市场发挥作用可以最有效地促进民航乘客的利益。”
实际上，交通部自己也承认，只有存在“令人信服的证据证实存在消费者欺诈或者不公平的竞争行为”时才能制定管理规定，否则不能干预票价以及相关问题的市场运行。
然而，对于辅助服务收费信息不透明是否有“令人信服的证据”和“消费者欺诈或者不公平竞争行为”，交通部、社会大众与航司却很难认识一致。拜登的总统令这次还在要求交通部制定规定进一步明确民航业有关“消费者欺诈”和“不公平竞争”的概念内涵，监管竟到了如此地步。
早在2017年1月，考虑到差不多一半的机票由机票代理销售，美国交通部制定了管理办法草案，要求航司对搜索引擎和航信平台开放辅助服务收费信息（2011年已经制定办法要求航司在企业网站公开辅助收费信息），以使消费者在机票代理购票或搜索机票信息时就可以获知有关辅助服务收费信息，保障消费者基于完整信息的购票决策。航司却对此强烈反对，认为交通部干涉了航司与航信平台（GDS）、机票代理之间的市场力量平衡，而且市场正在以创新的方式解决问题，交通部不宜干预市场。
2017年底，特朗普政府的交通部宣布撤回了办法草案，理由是政府干预并不能保护消费者。被撤回的甚至还包括一个2011年制定的有关要求航司报告辅助服务收费明细的规定草案。让交通部尴尬的是，此次拜登政府要求交通部重新启动信息共享和公开，理由却是消费者需要政府保护，这让交通部那些政策专家情何以堪。
中国消费者也要注意
尽管中国民航业早已注意到了国际民航业菜单式收费的转型，但这种定价模式在中国并没有普及。原民航总局此前制定的老客规（《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》）对免费行李、超重行李、退票、改签等辅助服务收费标准都有比较具体的规定，这使得航司操作空间小了很多。再加上中国的低成本航司力量还比较弱小，市场竞争压力也没有那么大，这也使得中国传统航司的定价模式转变更为缓慢。
9月1日，《公共航空运输旅客服务管理规定》（新客规）实施，情况应该会发生变化，中国民航市场菜单式收费可能会逐渐渗透。按民航局的解读，新客规“充分尊重企业的自主经营权”，取消了辅助收费的强制标准，儿童、婴儿的收费标准也不再统一规定，明确运输总条件（就是各种收费和服务标准）由航司自行制定，但对于辅助服务收费的信息公开进行了更加明确的规定。
值得注意的是，美国交通部撤回的有关机票代理共享辅助服务收费信息的规定，新客规也包含在内。新客规第九条规定：承运人应当将客票销售、客票变更与退票、行李运输等相关服务规定准确提供给航空销售代理人；航空销售代理人不得擅自更改承运人的相关服务规定。
也就是说，9月1日以后购买机票，中国消费者也需要更多关注之前不在意的那些信息，不同航司的辅助服务收费标准可能各不相同，之前的只看机票价格的购买习惯需要改一改了。购票前看清楚各种收费的细节、做一个明明白白的消费者，是我们维护市场秩序最好的方式，也是维护我们自己利益的基本要求。
整体来说，民航放松管制、低成本航司的出现为民航市场提供了创新的活力。2014年，中国民航局专门制定了《民航局关于促进低成本航空发展的指导意见》，引导和鼓励国内航空公司实践低成本运营，带动整个民航市场结构、消费观念、经营管理、基础设施和发展布局的改善，推动民航大众化战略目标实现。
2019年，美国民航人均乘机次数是2.83，中国只有0.47；即使在市场总规模上，中国也只有美国的71%。实现民航大众化的战略目标需要新的力量，而新客规的实施，是从制度上促进低成本航空发展和促进行业竞争的重要制度建设。
菜单式收费并非坏事，对于那些不需要任何辅助服务的消费者来说，将其从传统的捆绑式票价中分离出来，确实是帮他们省钱了，也更加公平。菜单式收费的不透明实际上是航司对于市场竞争的应激反应，以减轻市场的压力，这需要政府的介入。信息更加透明，可以帮助恢复市场竞争。
美国民航业的问题恐怕并非市场垄断，政府监管不力似应承担更多的责任。事实证明，从严格管制的一端跳到迷信自由市场的另一端，并不能保护消费者。
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