总统杜特尔特5月11日宣布，从10日起，菲律宾进入为期一年的国家灾难状态，当天菲律宾就冲上热搜榜，热度甚至超过了日本福岛核污染废水排放方案。
刚从一场因新冠肺炎疫情引发的为期一年的国家灾难状态中走出来，菲律宾，又再度因非洲猪瘟启动了国家灾难状态。
2019年9月17日，菲律宾马尼拉卫生防疫人员在一家养猪场对非洲猪瘟进行监测。
菲律宾的“国家灾难”状态，到底有多严重？
菲律宾此次猪瘟并非突然暴发，为何几经反复之后仍未得到控制？
接下来，新冠肺炎疫情、猪瘟疫情、台风季叠加大选，菲律宾能顶住这一波波袭来的压力吗？
文丨胡鑫 中国南海研究院助理研究员
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非洲猪瘟把菲律宾怎么了？
非洲猪瘟的历史，可以追溯到1921年——在肯尼亚被首次报道，因长期存在于撒哈拉以南的非洲国家而得名。随着生猪及其产品国际贸易和走私、国际旅客携带的猪肉及其产品，或是国际运输工具上的餐厨剩余物甚至野猪迁徙和蜱虫叮咬，非洲猪瘟病毒得以传播。
2017年8月24日，肯尼亚首都内罗毕郊区，猪群在满是塑料袋的垃圾场里觅食。
非洲猪瘟不是人畜共患病，也不能由动物传染给人。但是，由于其几乎高达100%的死亡率且无有效治疗手段，也无有效疫苗，因此一旦发现，最有效的办法就是扑杀相关猪群。
20世纪50、60年代，非洲猪瘟登陆欧洲。欧洲多国曾为此组织了大规模的病毒扑灭行动，直至90年代方才见效。
菲律宾刚刚结束因新冠肺炎疫情从去年3月起为期一年的“国家灾难”状态，就因非洲猪瘟进入了下一个轮回。
实际上，近年来，菲律宾遭遇了好几次动物疫情，以禽流感为主，首次发现非洲猪瘟是在2019年，当年9月11日在马尼拉附近的两个城镇发现病例后，疫情很快就蔓延开来。当地政府扑杀了约7400头猪来遏制猪瘟的发展，但收效甚微。
一年后，2020年9月，菲律宾动物产业局的报告显示菲律宾81个省中有31个已经记录了非洲猪瘟的病例，影响扩展到8个大区，约30万头猪被扑杀，占菲律宾生猪总数量的约3%。受此影响，猪肉零售价格上涨至每公斤280比索（约合38元人民币）。
今年1月以来，菲律宾猪肉均价涨到每公斤约450比索（约合60元人民币），并且仍在以每周10比索的速度攀升。据预计，菲律宾2021年猪肉短缺可能达到约38万吨。
3月，菲律宾参议院举行了相关问题的听证会，参议员弗朗西斯·彭吉利南（Francis Pangilinan）建议杜特尔特总统宣布国家灾难状态，以便将公共资金重新分配给农业部，并允许其修复因猪瘟引起的经济损失。该动议得到了参议员南希·比奈（Nancy Binay）和农业食品委员会主席辛西娅·比拉（Cynthia Villar）的支持。
菲政府也曾试过在近60天里冻结猪肉价格，不过收效甚微——在新冠肺炎疫情和非洲猪瘟疫情的双重影响之下，猪肉价格始终保持高位，并且拉动食品价格也在不断上涨，致使菲律宾的总体通货膨胀率进一步上升至4.7%。
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第八次“国家灾难”状态
随着事态恶化，4月15日，参议院再次举行听证会，讨论因非洲猪瘟暴发而引发的安全危机。5月11日，杜特尔特签署了第1143号公告宣布菲律宾正式进入“国家灾难”状态。
菲律宾马尼拉郊区，当地政府设置了动物检查站，防止非洲猪瘟病毒的传播。
此次是菲律宾第8次进入“国家灾难”状态。前7次中有6次是因为遭遇超强台风，另外1次是去年的新冠肺炎疫情。
菲律宾历次宣布“国家灾难”状态情况一览表
菲律宾是如何判断“国家灾难”状态的？
2010年，菲律宾为了能加强减少灾害风险和进行系统和制度化的应急管理，颁布了共和国第10121号法案，即《菲律宾减少灾害风险和管理法》。法案明确说明，“灾难状态”是指在整个菲律宾或者该国某些地区因破坏性自然或认为灾难而宣布的状态。
具体来说“涉及大规模人员伤亡和/或重大财产损失，生计手段中断，道路的受损等严重的自然灾害或认为灾害，这些灾害的发生会对人民生活造成严重影响，因此需要进入‘灾害状态’”。
同时，菲相关法律还对宣布国家灾难状态的流程进行了规定。菲政府要实施“灾难状态”，一般需先由国家减少灾害风险和管理委员会（NDRRMC）评估灾害的程度和预测其后果并递交国会审议，国会再向总统提出建议，总统在接受建议后宣布。
除了总统宣布外，各地方政府部门的领导或立法机构也可以根据有关地方减灾与管理委员会（LDRRMC）的建议，根据损害评估和需求分析来进行灾难状态的宣布或解除。
宣布实施该状态后，菲政府可对受灾影响最严重的个人发放无息贷款，可动用救灾基金用于修复受损的基础设施等。政府还有权控制受影响地区基本商品的定价，一般为基本必需品的价格冻结，时间一般为宣布公告后的60天内，结束时间为灾害宣布解除期前的60天。
同时，政府还将对主要商品设置价格上限，授权地方价格协调委员会采取措施防止和控制基本必需品和商品的定价过高。地方政府也可以使用补充预算来购买有利于防灾工作的设备和服务。总统可以向国际社会申请国际人道主义救援和授权进口和捐赠可用于应对灾害的食品、衣物、药品和设备等。
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国家灾难，只是天灾吗？
同期因非洲猪瘟遭受损失的国家并不止菲律宾。2019年8月底，中国因非洲猪瘟导致生猪存栏量下降了40%，全球生猪存栏量因此下降了近1/4。同年，东南亚多国也都出现了非洲猪瘟疫情，其中，蒙古国、朝鲜、韩国、越南和菲律宾的情况较为严重。
那么，为何只有菲律宾进入了“国家灾难”状态？
一方面是因为其他东南亚国家没有这个“传统”，对宣布紧急状态比较谨慎。另一方面，其实对于菲律宾来说，进入“国家灾难”状态似乎成了其应对自然灾害的惯例和常态。菲律宾台风多发，主要原因是其特殊的地理位置决定。菲律宾直面大洋，国土由诸多分散的岛屿组成，一旦台风来袭就会几乎毫不费力地直接贯穿整个国家。
但除此之外，也有几个其他方面的原因。
首先，国家经济体量小，对突发重大事件的承受能力有限。
就此次非洲猪瘟疫情而言，其波及范围大、影响深远。此次疫情已经使菲律宾养猪业总价值的1/3灰飞烟灭。据菲律宾农业产业协会的数据，菲养猪业规模总价值约为3000亿比索，占到菲畜牧业产值的将近50%，且此次损失的数据可能仍被低估了。新冠肺炎疫情已经使菲律宾遭受了重大冲击，2020年菲国平均失业率超过10%，国内生产总值（GDP）下滑了9.5%，是菲国自1998年以来首次出现萎缩，也是菲国自1946年独立有记录以来表现最差的一年。在此基础上遭遇非洲猪瘟疫情的菲律宾更是雪上加霜，无力应对。
其次，国家治理能力和政府的执政管理能力不强。
全球多国暴发的非洲猪瘟疫情并未敲响菲律宾的警钟，政府不仅没有制定和采取相关动物防疫措施，甚至并未在各大国际港口设立进口肉类检验检疫环节。防疫检测步骤的缺位造成了病猪肉流入，另一方面，虽然政府自2010年就出台了《菲律宾减少灾害风险和管理法》，但该法令似乎已经沦为菲频繁宣布国家灾难状态的依据。后续采取措施不及时、执行效率低以及缺乏对减灾措施的监管与评估等综合作用，从而引发了这一系列后果。
迄今，非洲猪瘟已经在菲律宾12个大区、46个省、493个城镇以及2500多个村蔓延，导致生猪减产超过300万头，经济损失高达约1000亿比索（约合134亿元人民币）。
再次，挥之不去的贪腐阴影，加重了天灾后果。
虽然菲部分地区执行总统指令，对猪肉设定价格上限，本意是稳定物价，但却给贪腐留下了窗口。菲律宾农业部和一些商业集团相互勾结，增加了政府配额外的猪肉采购量，在政府限价期内大量超配额收购养殖业者手中的猪肉，对超额进行囤积，加剧了猪肉市场的供应短缺，待到限价期过后，再炒高猪肉价格从中谋利。政府部门和官员通过收受回扣中饱私囊，而一年的回扣额能高达约60亿比索。
在如此内外夹击之下，菲律宾采取的措施反而弄巧成拙，这些本就相对脆弱的小型养殖户大多入不敷出，在层层盘剥下扩大了损失，也无法顺利得到相应的保险赔偿与政府补贴，只能等待破产或无法负担养殖成本而弃养。小型养殖业者被淘汰后，随着大量生猪的死亡和被扑杀，整个国家的猪肉缺口也在不断扩大，配额外的进口猪肉和中间商囤积的那一部分也无法填补这一缺口，将会对全国的养猪业造成毁灭性的打击，对其他肉类价格乃至食品消费品价格造成连锁反应，进一步推高物价，不仅严重影响了民众的日常生活，还有可能扰乱全国经济秩序。
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更严峻的挑战，还在后面
2021年，新冠肺炎疫情恶化冲击着菲律宾经济市场和医疗体系，非洲猪瘟疫情无异于雪上加霜。并且，未来的挑战可能更大。
猪瘟疫情的影响将进一步显现。
在菲律宾大部分养猪户都是家庭后院型养殖，规模大小不一，也无法得到有效的集中管理。因此，就算开启了国家灾难状态，菲政府也很难在短时间内实现对非洲猪瘟疫情的迅速控制。因猪肉市场规模萎缩，而向其上下游的加工制造业、饲料培育加工生产业、运输冷链等相关产业的影响仍在传导和发酵中，预计均会受到巨大的冲击。
东南亚的新冠肺炎疫情仍时有反复。
5月10日，马来西亚总理穆希丁宣布，自5月12日至6月7日在全国范围内重启“行动管制令”，以遏制新冠肺炎疫情蔓延的趋势。4月起，原本得到控制的新冠肺炎疫情却突然在越南迅速发展，并在5月29日宣布发现了由英国和印度发展的变异毒株的混合体。
2021年4月26日，菲律宾马尼拉一家医院用于隔离新冠肺炎患者的帐篷。
新型的变异病毒具有更强的传播能力。由于变异，病毒拥有了更高的增殖效率和感染率，新一波的新冠肺炎疫情正在东南亚国家中开始蔓延。对于菲律宾而言，以往的防疫方案不一定能有效地阻断当前变异病毒的传播，加之前一波疫情加重了菲律宾贫困的现状，使其陷入了一场严重的“饥饿危机”，食物短缺危机使民众接种疫苗的意愿和效率更低。菲律宾未来的防疫压力和难度更大，更对其本已不乐观的经济恢复和发展又蒙上了一层阴影。
菲律宾即将进入台风季，为双重防疫设置了不可控的环境因素。
菲气象局表示，6月约有1-3个热带气旋可能进入菲律宾责任区，今年第3号台风“彩云”已经形成，其西南象限外围的云系已经开始影响菲律宾南部整个棉兰老地区。
随着菲律宾选举委员会宣布2022年国家大选将如期举行，大选前的国内政治角力也正在逐渐拉开帷幕。家族政治和财团的分化与竞争，可能牵制与内耗菲政府管控与防治疫情的效能。
双疫情叠加台风季和大选季，未来菲律宾面临着更大的压力和考验。