2018年，北京市政府印发了《关于加强轨道交通场站与周边用地一体化规划建设的意见》，提出在轨道交通车站周边打造微中心。本篇对日本“站城一体化”开发模式的理念、主要做法及相关案例进行整理和剖析，为我市轨道微中心建设提供经验。
本文来自微信公众号：知城论道 I 洞见城市交通（ID：zhichenglundao），首发于《北京交通决策参考》，供稿：张帅、贾思琦，校对：王晴、邱渝雯，编辑/排版：刘奕彤，原文标题：《他山之石：“站城一体化”，日本怎么做？》，头图来自：视觉中国
1923年日本关东大地震之后，东京市中心损坏严重，搬到郊外居住、去市中心上班逐渐成为一种时尚，东京郊外人口不断聚集。以此为契机，铁路公司开始探索实行郊外区域开发和轨道建设一体的方案。
经过近100年的发展，城市建设与轨道交通发展结合的形式逐渐从单一的“车站周边建筑”发展到复合的“站城一体化”。如今，以轨道交通为导向的“站城一体化”开发理念已深入贯彻到轨道交通投资、规划设计、建设运营等各个环节。
一、“站城一体化”的内涵
日本“站城一体化”模式的实质是以居住、商业、商务、交通基础设施一体化为目的进行城市综合开发，营造交通便捷、生活高品质社区。
具体而言，就是在优化站点接驳、完善交通组织的同时，尽可能地将商业、商务、居住和公共服务功能融入其中，吸引人口和产业集聚；
反过来，人口和产业的聚集效应能为铁路公司带来稳定的收益，进而带动整个城市的繁荣发展和地价提升，为政府提供更多的税收，实现政府、开发商（铁路公司）和市民的三方共赢。
“站城一体化”的开发模式大致可分为两类。
● 一是中心枢纽型开发模式，多用于核心区主要枢纽或客流较大站点。这些站点周边大部分土地早已建设完成，只能结合城市更新开辟出高度复合的土地用于建设，从而实现站点及周边存量土地的高效利用。
● 二是沿线型开发模式。沿线型开发多是面对城市郊区、呈放射状展开的，是在综合考虑沿线人口分布因素后再进行开发，为沿线枢纽站周边商业、住宅区的形成和发展奠定基础。通过这两种模式的组合，实现轨道沿线、郊外优质城市、居住区的高效规划与建设，加速打造“轨道上的城市”。
二、主要法规政策与管理体制
以轨道站点为核心的“站城一体化”模式能够广泛实施，与日本完善的法规政策体系和管理体制架构是密不可分的。日本政府针对实施计划编制、土地获取、站点优化、财政补贴和税收优惠等出台了多种法律并不断修订完善，同时还持续改革管理体制，为“站城一体化”开发提供了充足的便利条件。
（一）建立灵活的土地权利交换和利益平衡法律体系
1. 确定城市开发和轨道交通建设一体推进计划
1989年日本颁布了《都市圈住宅用地开发和铁路建设一体化推进特别措施法》（简称《宅铁法》），从法律层面上确立了轨道交通建设与城市开发共同推进的总体原则和实操过程中的具体事项，为实施“宅铁一体化”开发的各个阶段提供了法律依据：
● 一是要求系统编制实施计划。该法规定都道府县¹应系统编制“宅铁一体化”推进计划，计划的实施和变更要报经总务大臣和国土交通大臣同意。
● 二是提供资金扶持。要求国家及地方政府提供必要的资金保障，包括直接出资补助、提供贷款便利、发行地方债等。
● 三是明确土地获取机制。由于日本土地私有化，为了避免项目开发时因土地所有者不愿意出售而造成工程延误的情况，允许开发商依照《土地区划整理法》的规定对轨道站点及周边区域的各类土地进行整合。此外，还要求政府协助铁路公司获得土地，必要时政府可直接借予或转让其所需土地。
1日本的一级行政区，相当于我国的省。
2. 建立灵活的土地权利交换机制
《土地区划整理法》从法律层面对土地整合项目的执行人、执行方式、费用和收益分担等操作过程中各个步骤进行了明确的规定。
在实际操作过程中，首先由土地权属人（包括所有权和使用权）联合组建合伙公司，将区域内所有的地块组合在一起（通常形状不规则）。随后按照规划设计重新进行区域划分，合理安排区域范围内的住宅、工业和商业等用地比例。各土地权属人将一定面积的土地出让或置换给土地项目的开发商，重新得到一块面积虽小但基础设施更加完备的土地（通常为矩形）。开发商得到的土地一部分作为公共设施用地，如进行道路铺设、公园和管廊建设等；另一部分作为保留地（储备用地），可出售给其他开发商来换取建设资金。
经过土地区划整理后，虽然各权属人所有的土地面积变小了，但是区域土地更加齐整、公共基础设施更加完备，整体功能和环境得到优化，土地利用效率和价值显著提高。
以上两部法律的出台对“站城一体化”开发起到了很好的推动作用，在多年的实践中培育了多个专业化、市场化的开发主体。
以东急多摩田园都市开发为例：
开发前，共有55个土地权属人成立了合伙公司，将32平方公里的土地集中在一起。东急公司作为项目执行人，向土地权属人提出将土地开发权和规划设计权全部转让给东急，东急承担规划设计、土地开发、轨道建设和配套基础设施建设等全部费用。最后，土地权属人共出让了45%的土地用以换取公共设施完备的建成用地，出让的土地作为公共设施、轨道和其他商业设施建设用地由东急公司处置。
这一土地权利交换方式目前已经成为区域土地整理项目的常用手段之一。
此外在开发时序上，铁路公司通常会预留车站旁边的黄金地块，待周边形成一定规模的人口密度后，再分阶段对保留地块进行一体化开发，极大地减少了土地成本，以保证项目在财务、功能定位及后续运营上的可持续性，最大化地实现土地价值利用。
（二）优先对重要轨道站点及周边区域实行城市更新
日本通过修订《都市计划法》和制定《都市再生特别措施法》，将部分重要轨道站点及周边地区划定为“（特定）都市再生紧急整备地区”（简称特定区），优先对这些区域实行城市更新以提升城市国际竞争力。
《都市计划法》对这类区域实行了特殊的规划政策。
● 一是特定区享受更高的规划自主权。开发主体自主对特定区的城市规划进行提案，主管部门不再基于通行标准而是将再开发项目作为特殊个案进行单独审查。
● 二是特定区实施更快捷便利的评审机制。主管部门借助一体化平台精简规划评审内容，仅对少数关键规划要点进行评审，例如只有对城市发展贡献极大的方案才能通过审查。同时，开发主体须在半年内完成再开发项目方案并提交审查。这一措施在给予开发主体极大自主权的同时，也促使开发主体的开发与城市整体价值挂钩，有助于鼓励其更加积极地参与到公共空间的构建和管理中去。
（三）实施容积率政策支持站点周边高密度开发
1. 容积率转移制度
2001年日本先后修订《建筑基准法》和《都市计划法》，设立了特例容积率适用区域制度。在各地规划部门指定的区域内，若存在未达到容积率要求的土地，可将其未使用的容积率叠加到同一区域内的其他地块上，用来建造超过指定容积率的建筑物，实现容积率在区域内的灵活转移和叠加。
以东京站及周边再开发项目为例：
东京站及其周边地块的指定容积率为900%。东京站的改造仅使用了200%，JR东日本铁路公司便利用该制度将车站地块未使用的700%容积率转让给周边地块的开发商，并获得新开发部分的物业所有权。这一制度既为轨道站点实行高密度开发提供了法律支撑，又为铁路公司提供了增加收入的渠道，形成了铁路公司和开发商双赢的局面。
2. 容积率奖励制度
为了鼓励民间资本和技术参与城市更新，日本在2002年颁布了《都市再生特别措施法》，允许私企对确定的城市更新区进行规划设计和提案。若私企的提案能显著改善城市公共空间，则允许突破建筑面积、容积率、高度等原有规划条件的限制。具体的容积率奖励额度由各都道府县政府对提案评估后灵活决定。该法的出台大大刺激了私企尤其是铁路公司参与到城市更新中的兴趣，他们围绕核心站点打造了高密度、高价值、有活力的轨道微中心。
以东京涩谷站的再开发为例：
再开发过程中，东急电铁提出了5项城市更新的措施，包括打造多层立体的步行走廊、加强站点与更大范围城市空间的联系；丰富涩谷地区文化产业，打造市民交流空间；打造地下空间自然通风换气系统并降低能耗；建造高强度的地震避难所；重构优化站点周边无障碍设施等。
东京都政府对方案贡献进行评价后给予东急电铁555%的容积率奖励，即容积率上限从815%提高到1370%。东急电铁不仅以此建设了高品质的高层建筑，也有余力拿出更多的空间来优化公共功能，从整体上提升了街区的品质。
（四）持续加大财税支持力度
一是建立了政府补贴制度。一方面，日本出台了《城市铁道等便利增进法》，确立了对站点便利性提升工程的系统性补贴制度，包括城市铁道便利性增进事业费补助制度、站点综合改善事业补助制度等。另一方面，日本还实施公共设施管理者负担金制度。在再开发项目中，开发主体替政府建设的公共设施，经认定后其费用均由对应的政府部门负担。
二是给予再开发项目税收优惠。修订《国税征收法》，对再开发过程中产生的所得税、不动产取得税、固定资产税等税收实行减免。同时，还对土地权利更换中发生的实际交易行为实行免税政策。
三是允许开展基于土地、物业等不动产的资产证券化业务。再开发项目可设立特别目的公司，对外发行房地产投资信托基金2等不动产相关证券，从而拓宽项目资金来源渠道，降低项目债务风险。
2一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的基金形式。
（五）建立轨道交通和城市开发一体推进的管理体制
在日本，原本轨道交通建设和房地产开发一直作为相互独立的业务，分属运输省和建设省两个中央省厅管理。
2001年1月，日本实行了中央省厅重组改革，将主管海陆空运输、铁路、港湾、气象等职能的“运输省”，主管道路、河川、政府大楼建造维护、住宅及都市计划等社会资本维护职能的“建设省”，负责进行北海道综合开发事务的行政机构“北海道开发厅”，以及承担自然资源管理、灾害应对和大都市圈政策制定等职能的“国土厅”等4个省厅合并组建为“国土交通省”。
这一体制架构的确立进一步推动了“站城一体化”的发展，国土交通省非常重视枢纽站点微中心的打造，前文提到的《都市再生特别措施法》《城市铁道等便利增进法》等法律都是在国土交通省的推动下制定颁布的。
三、启示
目前，北京已经确定了全市第一批、共71个轨道微中心的建设计划，并明确了周边公共功能用地面积占比、区域步行系统路网密度等指标，已在“站城一体化”建设中迈出了坚实的一步。借鉴日本的经验，在具体推进过程中，还应进一步完善相关举措。
（一）加强统筹规划，将轨道微中心建设与城市更新计划充分结合
在北京确定的第一批71个轨道微中心站点中，有不少既有站点位于开发已久的居住区、商业区周边，在轨道微中心建设的过程中势必涉及对这一部分存量土地的再开发。因此，应结合我市城市更新计划，在初始阶段就将站点及周边区域当作一个整体进行规划设计和功能分配。这样既可以提高空间利用效率，也可以避免多种计划发生冲突而产生重复工作。
可以借鉴日本的“（特定）都市再生紧急整备地区”，选取几个主要站点及周边地区设置“轨道微中心建设示范区”，在区域内实施不同于区外的规划政策和管理模式，在实施成熟后可推向全市。比如，可根据区域承担的不同城市功能以及站点和周边地块相互关系，在用地功能混合、建设密度与强度控制等方面定制相关控规指标，较大幅度提升区域内整体开发强度。
（二）完善政策体系，给予轨道微中心建设更多灵活的便利条件
东京“站城一体化”最突出的特点就是灵活性强，能够根据城市发展阶段、开发商诉求以及实际操作困难及时调整相关政策。日本《都市再生特别措施法》自2002年颁布以来已修订30余次，各类设计规范和政策要求每年都进行调整。正是通过不断的自我更新和完善，才能把“站城一体化”打造成为日本的名片。因此，建议北京从以下三个方面提出更加灵活的政策：
● 一是探索建立以城市功能提升、环境改善、产业升级等为导向的容积率奖励制度。容积率奖励制度并非日本独有，北京早在2001年发布的《加快北京商务中心区建设暂行办法》中就提出过容积率转移和奖励的措施；上海现有的存量工业用地改造、城市更新政策也已经允许开发主体通过提供新的公共性设施或公共开放空间来获得容积率奖励。应进一步探索建立更加完善的容积率奖励办法，鼓励开发机构在城市功能优化提升方面为北京做出更大的贡献。
● 二是试点进行容积率转移制度。可借鉴日本的容积率转移制度，将轨道站点未充分利用的容积率试点向区域内其他地块进行转移，在实现高密度开发的同时，也可为轨道交通企业带来一定收益。
● 三是持续优化政策环境。在土地权利交换、土地混合使用、土地分层出让、规划设计审批等方面积极探索，在部分站点采取试点方式进行尝试性突破。
（三）建立协调机制，吸引更多的市场主体参与
轨道微中心建设涉及市区两级政府、轨道交通企业、土地权属人等诸多利益相关方，过程中必须开展大量的协调工作。可在市级层面成立工作专班，将相关区、委办局纳入其中，共同协调各方利益诉求。要尽快培育专业化、市场化的开发主体。可参照日本的东急电铁，鼓励地铁公司与其他地产开发企业深度绑定合作，组建具有较强实力的专业化微中心开发主体。
同时，在地方法律允许范围内，对微中心建设中公益性、功能性的项目可以以减免税金、降息贷款等方式给予一定的支持。
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