谁也不曾想到，在大环境下的资本寒冬中，动辄百亿、千亿的地方政府引导基金却进入了规模狂飙时代。清科研究中心数据显示，政府引导基金规模自2017年年末的9.5万亿元，增长至2023年年中的近13万亿元。
竞争浪潮从省会城市、地级城市席卷到了区县。在浙江，萧山、龙港、德清、桐乡、东阳等区县设立的政府引导基金，规模小则数十亿元，大则上百亿元；河南更是明确鼓励县级政府设母基金；为了满足考核条件，某些地方甚至贷款做产业基金。
仅2022年上半年，国内新设立的60只政府引导基金中，有30只为区县级政府引导基金。到了2023年，占比仍在增加。
地方引导基金在区县级城市的爆发，导致了大量想募资的基金随之下沉。
30亿华平大健康产业投资基金落地江苏宜兴；高瓴资本牵手杭州富阳区、青岛西海岸新区、武汉江夏区，红杉联姻杭州临平、临安区；深创投签约昆山、高邮和安徽怀宁等地。
江苏某三线城市成立了地方引导基金后，前来谈合作的基金至少有二三十个，就连周边某二线城市的母基金都跑过来募资。
这一波地方产业引导基金要吸引到市场上的优质基金合作，并不是看谁的基金规模多大，而是看哪个地方掏的钱快。
为了能从区县政府拿到募资，VC和PE纷纷成立了招商团队，专门对接地方的招商需求，一起研究落地政策、人才住房、上市奖励等等。有些知名投资机构甚至高薪招聘产业招商总监负责园区产业招商。投资人向招商人身份转换的同时，政府招商人员也在学习如何成为投资经理。
基金合伙人们的社交习惯从国际范的“德扑+红酒”变成更为中国化的“掼蛋+酱香白酒”。而基金公司举办掼蛋大赛，合伙人疯狂研究掼蛋技巧这些名场面已经不再新鲜。
综合类基金都标榜自己是硬科技基金，投的都是时下最热门的生物医药、新能源和先进制造，只为了能打动那些急需升级迭代的区县政府。
这一场合作里，基金有自己的算盘，地方有自己的考量。各自都抱着发展的目的而来，但也有各自不同的动机。到底是有长久打算的双向奔赴，还是迫于形势的短暂结合？一位投资合伙人认为，现阶段还处于你好我好大家好的阶段，你出嫁妆我赔彩礼，大家先结婚。至于，能不能一起过上好日子，则是后话。
一、为何要下沉县域
2022年下半年，投资人林唯楚做了一个和同行调性完全不符的决定，到百强县募资。原先只和上海、苏州这些时髦城市打交道的基金，却放低身段，寻求和一个行政级别仅为县级市的地方合作，听上去“有点掉价”。但投资人的直觉却告诉林唯楚，“钱在哪里，就得奔向哪里。”
在林唯楚“下乡”没多久，2022年6月17日，江苏江阴临港开发区发行了总规模100亿元新经济产业基金。江阴是全国头号强县，常住人口不足180万，但GDP总值吊打一众省会城市。市委书记出席签约现场足以可见江阴对于经济发展的重视程度，而从江阴走出来的名人、新东方创始人，同时也是洪泰基金、新东方行知产业基金创始人俞敏洪的现身，更让这个地方产业基金名气大增。林唯楚的关注点并不在此，他从几只签约基金中发现了一个熟悉的名字，主要投资生物医药、医疗器械的弘晖基金。
这只是一个开始，之后华平、高瓴、红杉、君联等头部资本纷纷下沉区县，更加证实林唯楚的判断是对的。
资管新规出台以后，部分银行通往股权投资，尤其通往PE的投资渠道受限。疫情、俄乌冲突和美元加息的三重影响下，募资难一直是基金这两年最头疼的问题。市场行情好的时候，金融机构、FOF、上市公司是相较于地方产业基金更优质的募资渠道，后者被投条件较为苛刻。市场行情变差时，手有余粮的地方国资成为PE和VC募资的主角。
但国资背景的地方产业基金那么多，为何要下沉到区县？
疫情结束后，省会城市为了完成招商引资的地方经济发展指标，省级引导基金设立一度到达了顶峰。深圳组建总规模千亿产业基金群后，西安迅速推出千亿重点产业链基金群，浙江随即设立500亿超级产业基金，广东成立2000亿母基金……
这些动辄百亿、千亿的地方产业基金，一下子给基金打开了募资的渠道。在决定下沉县域之前，林唯楚和同行一样，一头扎进了省会城市和如青岛、厦门等富裕的地级市。但他立马感觉竞争太激烈了，省里只要一开和产业基金相关会议，能碰到一线基金的所有熟人。
省级引导基金盘子再大，也架不住所有基金一哄而上。而省会城市往往较为强势，要求基金只注册在当地，比如注册在了合肥，就不能选择去成都，这些附加的苛刻条件会让基金左右为难。
省里办事流程繁琐、审批周期长，涉及到庞大资金体量时，需要多个部门调配，中间协商环节极多。在产业发展定位上，如果主政者没有确定好方向，手底下的官员就会反复揣度上面的心思，林唯楚得反复打听。“这种情况下，不是跟一个领导打交道，而是跟几十个领导打交道。”地方政府处于甲方地位，心态上可以等，可以有底气慢慢挑，但基金是等不起的，晚一天拿到募资，可能都有破产风险。这让林唯楚有了寻找其他出路的想法。
募资几乎停滞的当口，拥有几十家上市公司的一个县级市却告诉林唯楚，“账面上还有几个亿趴着。”这让林唯楚吃惊不已，他和一些省会城市打过那么多次交道，深知哪怕是省会城市都不可能一下子大手一挥拿出这么多钱。
这些百强县级引导基金出现在林唯楚面前时，就此打开了一个新世界。他形容这段经历，“就像喝咖啡，之前，就近在旁边找个咖啡店。突然咖啡店关门，或者人都坐满。没办法，只能从不起眼的小巷子里去找，但刚刚好，里面又开了一家，环境和品质都不错，人还少。”
二、地方产业基金开路
林唯楚们正苦于找钱的时候，百强县们则苦于转型发展。
地方产业发展过去讲究量，通过扩车间、上设备，加大生产规模，就能降低生产成本、销售更大的市场，但传统生产制造的市场已经饱和，规模竞争始终只是一种低级的价格竞争，并不能成为地方发展的护城河。地方也意识到，要向人均产值和科技含量双高的新兴板块去转型，而发展生物医药无疑“既有面子也有里子”。
拿什么来吸引这些生物医药企业落户？正因为追随了生物医药企业的整个周期发展，史卫东发现用土地、税收政策来招商，已经对企业不具有吸引力。他是某三线城市开发区医药生命科学招商服务局负责人。
企业处于低成本扩张时期，会将工厂从土地成本高的一二线城市搬到租金更低、税收更优的三四线城市——这也是地方招商引资的老套路，只要有土地空间，再配套相应政策就能将一些有开厂需求的企业招引到位。但企业的产能扩张随着市场的低迷而收缩，它们当前最紧迫的需求，并不是土地、人才、税收政策，而是资金。
地方引导基金带动招商引资就显得举足轻重。深圳和合肥两地早就意识到这一点。“深圳模式”阶段，产业基金还只是政策中的配角，企业陷入困境时，产业基金能弥补企业项目落地时资金不足的问题。“合肥模式”则是将地方产业基金“以投带引”的撬动作用发挥到了极致，国资出手后，投了一系列明星项目，用股权投资带动产业发展。两地已经用实践教育了整个市场，政府招商模式势必要从政策招商走向资本招商模式。
史卫东曾经看好一家CRO企业，登门拜访企业创始人时，他顺势抛出橄榄枝，希望它们把总部搬到开发区，并且允诺将提供优厚的扶持政策。但对方告知，他来晚了一步，因为另一个省会城市愿意拿出2000万的产业基金来投它们。
市场形势逼迫下，很多三线城市乃至区县一级地方也意识到，“地方政府如果没有产业基金几乎就招不到商。”认知到了这一点后，一些国家级开发区、百强县因为信用评级比较高，融资渠道比较广泛，和基金合作机制灵活，相对地级市、省会城市反而更有积极性去布局地方产业基金，大有后来居上的势头。
两年前，史卫东想招一家总部在香港的生物医药，但对方对于他所在的三线城市完全提不起兴趣。在南方某沿海城市有了工厂、享受到税收优惠之后，如果再到三线城市再设一个工厂，这需要面对更复杂的物流、协调不同海关出入境，无疑多了一层组织和管理成本。但如今，这家企业却主动联系上了史卫东，称愿意把一些产品线或事业部放到当地，只要地方能够做它上市时的基石投资人。
“市场不好的时候，给有一定投资能力的三线城市创造了一个新的机会。”在史卫东的理解里，各地都在推出地方产业基金，企业也都想从北上广这些资金充沛的地区拿到一笔投资。但终究是僧多粥少，一线城市往往会把投资的重心向头部、重点培育企业偏移。在一线城市拿不到太多资金支持的企业，转身拥抱三四线城市、区县，以在当地落产线的方式，获得政府产业基金的入股，来解决企业当下发展的瓶颈，已是大势所趋。
在生物医药产业发展上，区县是无法与有人才、资金各方优势的省会大城市分庭抗礼。但借助地方产业基金的优势，可以吸引到有优势的、小而美的企业回笼到地方，形成与张江、苏州等医药高地协同联动、错位发展。
三、县里要转型
在东南沿海一带的百强县考察了一圈后，林唯楚发现，这些地区民营经济极为发达，一些县级市会有五六十家上市公司，正因为经济发达，市场机制也会相对灵活，省里对于这样的计划单列县，“权限放得宽。”地方主政者开放和活络的思想，并不会被条条框框束缚住。
以往和省里合作，盖一个章要走两个月的流程。省里各个领导的想法，林唯楚要八面玲珑地兼顾到。到了县里，事情反倒好办很多。“一把手主会很明确和我谈，‘你基金过来，能给地方带来什么？’我说能带来1、2、3。他会说，‘你能不能再加个4和5？’最终，只要加个4，就谈妥了。”很多时候，林唯楚都不需要和四、五把手打太多交道，也不需要应付太多的饭局，一、二把手就能把事定了。
到了县一级，地方提出的条件也相对温和一些。“他们会说尽量注册在我们这里，返投条件也会宽松一些。但不会像省里那样提出很多硬性条款，比如你必须到我这里注册。”
这些百强县地方主政者转型需求极为迫切。江浙一带民营经济的崛起，是顺应了中国制造走向世界的潮流。但低价、高效只是代表着中国纺织、制造工厂曾经的一种特色。随着中国人工、原材料等成本上升，工厂利润陷入发展瓶颈。
疫情导致了外贸受阻，2022年12月3日，浙江启动“千团万企拓市场抢订单行动”，杭州、嘉兴、金华、宁波、温州等地组团去海外抢大单。但并不是所有县市抢单的结果都尽如人意。也是看到外贸受海外市场波动影响大，一些县市很希望降低对外依赖。
转型动力更是源自于内部。打造江浙民营经济的一代正在逐步“退位”，留学回国的“厂二代”正在接班。他们已经不再满足于父辈留给他们的服装厂、皮鞋厂、塑料厂等低端制造产业，哪怕这些工厂仍旧处于盈利中。他们更渴望去投资先进制造、半导体、新能源、生物医药这些高大上的产业。
地方和基金的一拍即合也需要时机。“最好的合作时机是大家刚开始做，都处于懵懵懂懂的时候，更准确说是去年下半年到今年上半年的时候。”林唯楚刚开始寻求百强县合作时，县里领导很重视。“他们一看，这么大的基金过来，觉得自己有点高攀了，一切条件都比较好谈。”但在林唯楚拜访之后，好几家医药知名基金也都前来募资，慢慢县里的心态也“平和了”。
“大家就想抢一个先手，你先跟地方谈，那地方可能会优先跟你签合同。要是这波抢不到，我甚至都听说过，基金到村里面去解决融资。”
也不见得所有百强县都值得基金下沉。“前二十名的百强区县还值得跑一跑，越往后排名的区县，能拿出的钱就越少。”区县虽然都在设立几十甚至上百亿目标引导基金规模，但做到实缴也并不容易。数据显示，截至今年上半年，国内共设立政府引导基金目标规模12.91万亿元，其中已认缴的规模约为6.6万亿元，仅为总规模的一半左右。
四、政府要厂，资本要钱，如何平衡？
前来合作的基金不少，史卫东马上发现地方和资本之间的利益诉求不尽相同。
地方政府是希望有IPO前景，能带来利税的企业在当地落户，不仅引来企业，更能获得企业成长的红利。江苏某区招商人员更直白表示，地方政府要的是能在当地建厂、快速产业化落地的企业，有时不会像资本去看企业管线做得怎么样，临床推到几期，企业项目做得再好，在当地没有设厂，没有固定投资，对于政府来讲一点意义都没有。
“最好是C轮或D轮，甚至IPO前一轮，像港股的基石投资人这一类的企业，市场已经打开，确定性比较高，风险比较低，这种项目才是政府乐意接受的。”史卫东称，A轮融资，地方也投，但必须上市主体是在当地，否则就没有忠诚度——这种招商引资的偏好是基于一些地方政府在早期项目的投资踩过坑。
企业在早期研发阶段融资困难，都想拿到政府的钱在当地落户，但到了产业有销售环节，哪个地方税收低就搬到哪去，到了大规模生产时，哪个地方成本低，就去哪里。有些企业就算不搬迁，只要是海外架构，设一个平行公司到另一个城市，把税收票据全放那边，史卫东一点办法都没有。
而大多数政府领导并不会做培育企业的事情，因为任期有限，必须在极短的规定期限内完成地方GDP考核标准。如果能招商到已具备生产条件的企业，是最简单的。
于是就出现了一个怪现象：所有的地方政府都满世界去找这种临近上市，将要商业化落地的企业。政府招引KPI考核标准就是看固定资产投资强度、税收等。但从开年到了年尾，可能符合地方政府要求的项目一个都没有落地。政府青睐的企业类型在当前行业下行期，注定是一种稀缺品。既然是稀缺品，可选项那么多，为什么要去拿区县政府的钱？
苏州Biobay是做生物医药早期项目投资最成功的园区。但从财政收益的角度讲，苏州Biobay没有从生物医药板块上获得多少收入，反过来，是他们用苏州工业园的房价、土地收入在弥补这样的一块投入。迫于当前市场环境，“上市公司变少，医药销售也难做，企业融资、估值都有困难。园区也没有那么多业绩去弥补这一块投入。”苏州Biobay内部员工认为，哪怕是苏州Biobay也会喜欢有现金、能给当地带来税收的企业落户。
但资本方考虑的是投资利益最大化。
在基金管理公司里，拉募资的是一拨人，投项目的是另外一拨人，做风控的又是一拨人。几拨人各自有各自的诉求点，募资的目的是拿到钱。但到了政府要求基金带项目返投环节，“投资人不会考虑这个项目是不是要落地，是不是要落地到LP（出资方）的辖区。他只会考虑这个项目能不能投得上，将来什么时候能退出，怎么退出，能挣多少钱。“
于是就有基金为了应付政府，在临近截止日时才着手返投事宜，或者通过在外地设立子公司，将部分资金转移到子公司，年末合并财务报表时将其计入本地，实际投资却发生在外地，使返投比例限制流于形式，并未真正达到促进当地产业发展的目的。
史卫东回忆，当地曾经有一个新能源基金，当时要求基金按照1.5倍返投，到目前为止，基金却一个项目都没有带来。到了第三期出资了，政府就拒绝出资了，因为整个新能源的风口都快过去了。
五、最终考验GP的能力
林唯楚最终从一个地级市拿到了募资。但他也坦诚，“这个事（合作）未必对各方的利益都是最大化的。”
为了完成返投任务，基金可以明面“要挟”被投企业搬到地方产业基金所在辖区落户，否则基金就不投钱。但从产业角度来说，如果一家企业实在不适合到某些区县落户，为了拿到融资，企业被迫搬迁，最终发展受限，相当于三方都俱伤。
越下沉到地方，一把手定夺的权力越大，这对于推进合作洽谈的速度而言是好事，但弊端也在于，一旦地方领导换任，或者地方主政者突然改变了发展意愿和方向。那基金在当地所付出的努力或许又得推倒重来。
如何让三方共赢，极为考验GP的能力。林唯楚认为，少数头部基金会专门成立招商引资部门或投后管理部门，多跑跑一些企业，观察哪个适合当地，哪个不适合搬迁。同时花大量时间、精力下到区县，去帮企业做落地的“善后工作“。而大多数基金是不具备这种能力的。在他看来，中国有能力做招商引资的基金，两只手基本上数得过来。
而很多区县缺乏生物医药、器械发展条件，更需要GP的管理和运营。
纵然百强县可以砸钱，但它们缺乏生物医药发展的土壤，既没有医学类的大学，也没有大三甲的临床支撑。史卫东认为，自己所在三线城市有交通优势、学术优势、临床资源，但发展生物医药，都觉得很吃力，据此推测，区县的困难可想而知。
多数生物医药企业不愿下沉的原则在于，发展要有上下游供应链，区县如果没有，为此单独去建上下游的供应链，运营成本也会极高。“就好比送快递，他送了10件快递，在这条路上突然多一个，对他来讲，边际成本就很低，这就是产业生态的作用。”
但问题又恰恰在于此，没有产业生态的地方却更愿意付钱。而产业生态又是市场机制演化的结果，靠行政力量强行搭建这样的产业生态，不但需要十几、二十年的时间，更需要无限的资源投入。地方领导是否有能力又愿意干接力棒？
（文中林唯楚、史卫东系化名。）
本文来自微信公众号：深蓝观 （ID：mic-sh366），作者：谭卓曌，编辑：王晨