3月1日，拜登又对中国汽车挥舞起安全大棒，命令美国商务部针对海外产汽车软件开启一项调查，声称中国技术是潜在国家安全风险。

美媒分析表示，这是拜登为了保护美国工业采取的最新行动。曾经指责中国实行产业政策的发达国家群体，为什么纷纷转向产业政策？

各国的产业政策效果如何？中国如何在各国产业政策竞争中突围？《凤凰大参考》特邀加州伯克利大学的政治经济学者张钰函解读。

核心提要

1. 拜登政府产业政策在一定程度上达到了其预设目标。数据显示，其产业政策增加了制造业就业岗位，也使美国国内制造业附加值有小幅度增长。这对于民主党赢得“铁锈地带”选民的选票是一个“加分项”，然而这些选民最后能否把票投给拜登，还取决于多种因素，比如选民自身的政党认同，对于候选人的偏好，以及执政政府的经济表现。

2. 2023年，欧洲国家频频推出主要聚焦清洁能源和半导体领域的产业政策主要有三个方面的考量：应对气候变化；通过支持创新和技术发展刺激经济增长，创造高技能的就业机会；平衡左翼政党（支持对环保及可再生能源发展）和中右翼政党（提高经济竞争力）的需求。

3. 中美两国的产业政策都将推动两国经济和社会朝更加“智能”和“绿色”方向发展，也会推动劳动力向第二、三产业流动。与此同时，产业政策也会进一步加剧社会的经济不平等以及出现过剩产能等。它还在一定程度上塑造中美战略竞争：一方面，双方在战略新兴产业竞争加剧，贸易摩擦有可能进一步增加；另一方面，产业政策也催生了新的合作领域，比如国家层面AI产业的国际治理等。

文丨张钰函

整理丨宋珂嘉

编辑丨侯逸超、贺涵

新年伊始，日本首相岸田文雄拟继续加大投入支持本国半导体产业发展。在过去一年时间内，欧盟连续推出两部针对清洁能源和半导体产业政策规划。反观美国，在拜登政府上台后，更是连续推出三部法案为产业政策实施提供保障。

然而，与产业政策相伴相生的，还有引发众人担忧的不断扩大的贸易摩擦：美国宣称将联合盟友采取措施“抵抗”中国向海外出口“剩余产能”同时，中欧双方在近期宣布了贸易救济案件调查，2024美国总统大选共和党候选人特朗普宣称了对华60%额外关税，以及经济学家预测了2024贸易摩擦风险的增加。

以上种种表象，都与产业政策密切相关。换言之，产业政策是塑造我们未来的炼金术，是决定社会财富和机会分配的无形手。每一项政策的微调，都能引发就业市场的涟漪，转变为家庭餐桌上的食物，孩子教育的质量，乃至我们呼吸空气的清洁程度。

当公众对产业政策置若罔闻时，他们放弃了参与塑造自己经济命运的权力。而当我们积极了解和参与，我们便能推动政策朝着促进公平、创新和可持续发展的方向演进。在这个全球经济互联互通的时代，了解产业政策，就是了解未来的工作将从何而来，生活成本将如何变化，以及我们的社会将如何演变。这不仅是对知识的渴望，更是公民权利和责任的体现。

那么，产业政策究竟是什么？为什么越来越多国家采用产业政策？这些政策又为什么会导致贸易摩擦？产业政策增加了，“贸易战”会更多吗？让我们一起走进产业政策，因为今天我们的关注和行动，将决定明天的世界。



争论不休的“产业政策”



▎图为：产业政策的复杂体系。

目前，学者们将产业政策普遍定义为政府对市场力量的干预，以促进受青睐的公司或行业获得竞争力。这些政府措施包括税收政策、补贴、市场准入限制等。

但是，我认为产业政策的定义更加广泛。我在国际学术期刊Global Policy和伦敦经济政策研究中心 (CEPR) 发表的文章中定义产业政策是促进一个国家内部产业发展的广泛政府政策。它涵盖了推动研究创新、科学发现以及商业化的政策。换言之，产业政策不仅涉及科学研究，也包括将研究成果产业化和商业化的过程。比如，支持高科技研究与开发的国家“863计划”是典型的科技产业政策。现如今，科技已成为产业政策中愈发凸显的元素。



▎“863”计划是改革开放时代国家的重大科技计划，其管理运行机制具有科技体制改革的显著特征。“863”计划四位倡议者合影（左起：王大珩、王淦昌、杨嘉墀、陈芳允）

产业政策的作用一直都是政策界和学界争论的话题。一部分人认为，产业政策具有非常显著的积极作用，因为政府可以弥补市场调节的失灵，进而推动特定领域发展，从而确保国家经济的健康和竞争力；同时，政府通过提供研发资金，减税或者是提高市场准入条件来鼓励国家内部的创新和新兴产业发展。另一派，尤其是很多经济学家，对于产业政策持怀疑态度，因为他们认为政府干预会导致市场扭曲（如资源分配不当或资源浪费），而且可能会造成产业对政府的过度依赖。所以他们应该放手市场，让自由竞争决定资源配置。



▎图为：全球主要经济体产业政策进展。

在我看来，这两种视角都具有其逻辑性和一定的合理性。然而，对于产业政策效用，我们应该以更加科学、客观和平衡的眼光来评判。产业政策能否有效发挥作用取决于三个重要方面：第一，政府目标设定；第二，产业政策设计；第三，产业政策执行方式。

大国竞争的加剧、新一轮科技革命的兴起，以及国际贸易环境不确定的增加，让越来越多的国家通过增加产业政策的使用来应对内部和全球挑战。但是，从更加理性的视角出发，决策者和政策执行者也需谨慎使用这些政策，从而避免不必要的负面影响。总之，产业政策是一个广义的概念，在不同情景之下其作用会有差异，因此要根据当下情形来权衡政府的参与和市场自由竞争。



拜登政府产业政策是其获得“铁锈带”选票的“加分项”



▎2022年美国通过的《芯片与科学法案》，向在美国生产半导体的公司提供 530 亿美元的援助和补贴。图为拜登签署法案。

拜登政府上台后，通过加强产业政策来应对美国所面临的国际地缘政治及内部经济压力，并出台了《通胀削减法案》《芯片与科学法案》和《基础设施投资和就业法案》三个关键法案，作为政府实施产业政策的法律依据。而拜登政府此举的重要目的是促进制造业回流，创造更多就业岗位，以及刺激美国国内经济增长。

以这两个目标为评价标准，拜登政府的产业政策在一定程度上是奏效的。根据公开数据，拜登政府自上台以来，利用产业政策已创造约80万个制造业就业岗位，这表明美国政府在拜登任期内，产业政策一定程度上实现了增加制造业就业的目标。从公开的GDP数据来看，美国制造业附加值也有所增长，虽然增幅比例并不显著。其中，2022年美国制造业产生的附加值达到2.79万亿美元，2023年约2.9万亿美元。

值得注意的是，在拜登政府产业政策刺激下，以芯片为标志的高科技产业取得一定发展。比如，英特尔、三星及台积电在美建厂，将提高美国国内芯片生产能力，减轻全球芯片供应短缺带来的压力，也让美国在拜登政府期间实现了半导体的出口顺差——数据显示，2021年美国的半导体出口额为579亿美元，2022年增长到611亿，比2021年增长了约6%。



▎台湾积体电路制造公司（台积电）在美国的投资计划将增至400亿美元，图为台积电创办人张忠谋在亚利桑那州凤凰城工厂的首批装机典礼上发表讲话。

然而，这些数据并不意味着拜登政府的产业政策已经取得全面成功，因为这些产业政策依旧面临许多发展局限，并且我们需要用更长维度的时间线来评价这些政策的最终效力。以半导体产业为例，研发和相关基建具有长周期属性，需要较长时间来研发新技术产品和建设新设施。其产业政策局限在于美国政府需要进行持久投入大量财力、人力和物力，才能保证美国的全球领先地位。



▎图为2022年10月6日拜登在IBM位于纽约的工厂发表讲话。

2024是美国的大选之年。理论上，拜登政府产业政策的有效性能够成为拜登竞选的“加分项”，并吸引一定的“铁锈带”，或者是制造业中心和芯片生产地区一些选民的支持。但是，选民最终的投票行为，还取决于许多其他因素，包括选民自身的身份认同，对候选人认可程度，美国国内经济情况、社会问题以及外交政策等。



▎位于密歇根州迪尔伯恩的福特F-150 Lightning生产车间。美国政府新规试图将更多电动汽车电池及其动力供应材料的生产转移到美国。

近期，共和党候选人特朗普公开批评电动汽车支持者，也与产业政策密切相关，其体现了政策制定过程中对特定行业利益的重要考量。展开来说，特朗普认为电动汽车技术可能会让一些汽车产业的工作岗位转移到中国，伤及美国工人利益。

其实，特朗普在任期间，美国退出《巴黎气候协定》反映了特朗普及共和党对于传统能源行业和传统汽车制造业的支持。这也表明，美国的产业政策，常常与其财政支持者的经济利益密切相关。

但值得关注的是，近期美国一些分析师并不赞同特朗普的观点，他们指出美国发展电动汽车行业，反而可以帮助美国更好地同中国竞争。而且，目前调查表明美国消费者对电动汽车的满意度较高。当然，在政策制定过程中，特定行业利益被重点考虑，并非仅限于大选周期，因为政策制定过程中的游说活动，以及政治捐赠，早已成为美国政治文化的一部分。



▎2023年第二季度，美国售出的每辆纯电动汽车中就有一辆是特斯拉。



国际上对产业政策回归呼声越来越高



▎2023年2月1日，欧盟发布《绿色协议工业计划》。该项计划有四大支柱：可预测和简化的监管环境、更快地获取资金、提升技能、开放贸易促进有弹性的供应链。

2023年，欧洲国家也频频出台主要聚焦清洁能源和半导体领域的产业政策，比如欧盟委员会颁布了《绿色协议产业计划》，《欧洲芯片法案》也在当年生效。除了地缘政治和能源短缺因素，欧洲此举还有三方面重要考量。

第一，应对气候变化。欧洲民众对于采取行动以应对气候变化影响的需求不断增长。我们观察到欧盟国家所设定的目标是，到2030年实现减少温室气体排放量55%。为了实现此目标，欧盟计划大约动用1万亿欧洲投资来支持欧洲的绿色转型。《绿色协议产业计划》能够帮助欧洲减少对化石能源的依赖，继续发挥在应对气候变化中的全球领导地位。

第二，从经济角度看，刺激经济增长，创造高技能的就业机会。欧盟近期投资了微电子、电池、氢能，还有云计算等重要项目，其中每个项目结合了数十亿欧元的公共及私人资金。《欧洲芯片法案》将动用超过430亿欧元的资金，以加强欧盟在半导体供应链不同环节的韧性，包括上游的设计和下游的制造能力。根据Cobb-Douglas模型，这些投资将会直接为欧盟创造更多高技术就业岗位，推动欧盟成员国全要素增长。更进一步看，全要素生产力的提高又会进一步增加经济产出，带动就业，由此进入一个良性循环的经济增长。

第三，从政治学角度分析，欧盟出台的产业政策，有不同政治派别利益诉求的影响。左翼政党在大多数情况下更支持强有力的环保措施以及对可再生能源的投资，而中右翼的政党更注重产业政策对经济增长的拉动作用。在这种情况下，欧盟出台的产业政策是左翼及中右翼政党利益平衡的产物。



▎当地时间2024年2月6日，西班牙托雷多，农民抗议欧盟及欧洲各国的农业政策损害他们的利益。

更深一层看，产业政策体现的是政府与市场的关系。越来越多产业政策的出台，政府对市场影响力的不断加大，这是过去6-7年以来表现非常明显的一个全球性的趋势（而非局限于欧美大国和中国）。2017年前，全球化程度较高，大部分国家将自由市场作为经济发展的主要动力。

然而在2018年特朗普政府对多个国家发动“贸易战”，特别是2020年全球新冠疫情后，市场失灵明显，因此政府加强干预以解决无法有效分配资源和重大社会问题。值得注意的是，在逆全球化趋势加大，地缘政治冲突不断加剧情况下，民众对于政府干预市场的呼声越来越高，因为政府的引导取得了一定积极效果，包括推动了国内就业，刺激新兴产业的涌现。



产业政策重塑中美社会结构和竞争



▎2023年11月15日（当地时间），国家主席习近平在美国旧金山斐洛里庄园同美国总统拜登举行中美元首会晤。

在当前国际战略竞争背景下，中美两国都在加大对产业政策的使用力度以获取竞争优势，而这些产业政策也将反向塑造两国经济发展模式，影响其社会结构调整。

在未来十年甚至更长时间里，中美产业政策将推动两国在高新技术、低碳等领域不断进行产业升级，两国经济和社会都将变得更加“智能”“绿色”。劳动力结构也会发生相应调整—更多劳动力会流向第二，尤其是第三产业（相关服务业）。

然而辩证来看，产业政策对中美动态竞争的塑造，积极作用中也隐藏一些忧患。例如，产业政策可能会加剧现有的经济不平等现状，因为拥有高科技生产力及不具备高科技生产力群体之间的贫富差距不断加大；同时，产业政策可能会导致某些领域的过度投资和产能过剩，而当国内无法消费无法有效消纳剩余产能时，国家需要以对外贸易形式输出，进而影响国家长期经济发展模式。



▎2月16日，OpenAI对外发布首个人工智能视频生成模型Sora，能根据用户输入的内容、提示词、照片自动生成长达一分钟的高清视频。引发中国科技圈热议。

中美战略竞争本质是两国经济社会能力之争。两国通过大量资金投入促进本国国内战略性新兴产业发展的同时，也将导致双方在战略技术领域，尤其是新能源汽车、人工智能（AI）、5G以及量子计算机产业更加激烈的竞争。同时，政府产业政策的使用有可能导致更多贸易摩擦，甚至“贸易战”，从而给全球供应链和贸易关系带来不确定性。

与此同时，我们也不该忽视产业政策催生的新合作领域，比如地方层面的生物医药、环保等商务、科技交流，以及国家层面的AI产业的国际治理。总而言之，产业政策对中美关系有正反双重作用，竞争中也蕴含合作机会。



结语：世界会有更多“贸易战”吗？



▎图为：七八十年代日本产业政策一览。

产业政策在促进国家经济发展的同时，可能但非一定导致“贸易战”。国家通过产业政策来支持本国产业发展，可能会在一定程度上造成国际市场的不平衡发展。

以二战后的日本为例，日本政府采取了大规模产业政策，以保护内部汽车、电子和半导体等产业。日本此举引发了美国的深切担忧，因为美国认为这些政策扭曲了国际市场竞争，再加上国内政治因素的推波助澜，贸易冲突发生了。

另外，贸易摩擦的产生有时也与知识产权问题密切相关，因为产业政策可能导致对于知识产权的侵犯，进而引发国际知识产权纠纷。另外，更多的市场准入障碍，以及各国对外商直接投资限制的增加，也可能引起贸易摩擦。



▎中美贸易战开始后，美国大豆出口量大幅下跌，价格也跌至10年来的最低点，这给中西部的农户造成巨大损失。

但是，贸易摩擦不一定会走向“贸易战”，因为一般情况下国际社会会通过寻求谈判和协商来解决贸易争端。举例而言，虽然美中“贸易战”没有完全结束，但是由于第一阶段的贸易协定的签署，“贸易战”得到了一定程度上的缓和。有观点提出，是否可以通过管理国内产业政策来减少或避免可能的贸易摩擦？从政治经济学的视角来看，我认为这是很难达到的。



▎ 印度莫迪总理提出“印度制造”，以期经济发展。图为印度生产挂钩激励计划，覆盖半导体、汽车等13个产业。

然而，通过制度建设有效管理内部的产业政策的制定和实施对于政府决策者是非常必要的。具体而言，一个国家可以通过以下八项措施进行内部制度建设，从而改善对产业政策的管理。

第一，建立健全的数据收集和分析体系，以便政府清晰了解产业发展状况、市场趋势及政策影响，进而有助于政府调整政策方向，确保政策产生积极影响。

第二，建立详细的产业政策评估机制。譬如，政府通过量化评估，以确定产业政策是否达到了预期的目标。

第三，进行长期政策规划，以确保其稳定和连续性，避免短期决策对市场造成不必要的困扰。

第四，制定明确法规以规范政府干预市场的行为，使产业政策更好地符合法律框架。

第五，建立透明的政策制定和执行机制，确保政府决策中信息公开及公民监督，“863”计划中超级计算机产业政策成功，在一定程度上归功于“问责制”。

第六，大力支持创新，比如政府可通过知识产权保护和技术转移来支持促进创新，此举也将在一定程度上减少因知识产权纠纷导致的贸易摩擦问题。

第七，政府与企业相关方，包括大学、企业、研究机构以及智库进行协商合作，以便吸纳不同利益相关者的观点。

第八，政府积极参与国际合作，协调国际产业政策，以降低跨国产业竞争的潜在冲突。