20世纪八九十年代，东莞乘着改革春风，吸引了大批“三来一补”企业落地，打下了很好的制造业基础。在“三来一补”加工业成就东莞经济奇迹时，东莞形成了以地租为主的土地开发模式，一种以租代征，由集体进行或主导土地开发，政府较少征地的土地开发模式（林辉煌、陈静，2021）。东莞以地租为主的土地开发模式，也塑造了东莞强村弱镇的形态。
一、强村弱镇形态
笔者在东莞调研的H村是典型的强村，村集体资产有16亿，当前年收入2亿元，村集体收入均来自物业出租。以集体经济为基础，H村集体承担了大部分的村庄治理和公共服务支出。其一，村干部和村工作人员工资，一年约2000万，其中包括治安队126人的工资。其二，村经营性支出5000多万。其三，村公共服务，购买社工服务70万/年、购买居家养老服务等支出。
村里不依赖于镇的财政支持和资源下乡，对村里事务拥有着较大的自主权。人事方面，村民选举村干部，村干部工资和绩效由村发，村里人事自主决定权较大。财政方面，村集体经济雄厚，不论是治理还是公共服务支出基本由村集体承担，自主决定空间大。事务方面，村内事务基本由村自主处理，行政性事务镇上考核对村影响不强。从村庄人财事三方面看，村庄俨然自成一体，镇政府对其影响较小，整体呈现出强村弱镇的样态。
强村弱镇结构中，强村是如何形成的？
强村的形成有赖于三种资源，一是土地资源，村集体掌握村内丰厚土地资源，拥有土地开发权。二是经济资源，村集体物业多、贷款能力强。其三组织资源，村组织能力强，组织架构完整，不需要镇的太多帮助。其中，经济资源和组织资源是在土地资源基础上生长出来的。
强村弱镇的结构会引发担忧，即村庄是否会成为土围子，使得政府难以进入和控制。笔者调研的H村，政府在村设有网格员，本是试图通过条线控制村庄，但实际上网格员为村庄吸收和利用，成为了村庄治理的工作人员。结果来看，政府的进入被村庄消解，但过程来看，网格员成为了政府与地方社会互动的新渠道。H村并非土围子，而是以开放的态度将政府要求与本村需要相结合的因地制宜。
二、政府如何进入村庄
网格员之外，政府还有其他影响村庄的手段和渠道。
一是合规化。H村集体想推动工改工，将旧厂房推了建新的标准厂房，以满足产业升级需要。在推进工改工项目时，必然要符合现有土地开发使用规范，包括用地性质是否合规、规划指标是否合规、用地红线是否合规等要求，即政府正在通过合规化影响村庄行为。
为何合规化能够成为影响村庄的抓手？这是因为政府合规化要求，比如土地使用开发的合规化的要求，超出了村自成一体的治理范围，非村集体可以解决，在处理这一类事情时需要和政府合作，以获取合规化发展的机会。土地开发合规化实质上是村庄发展权的合规化，关乎村庄的集体经济和分红能否增长。
二是技术路线。通过信息技术，实现对村的监督和渗透。比如卫片、技术监管视频会议等。H村书记表述，现今视频会议技术支持下，全镇村书记需要集聚镇政府听全国性会议，会议从中央开会到省开会、市开会再到镇开会，会议套会议，一套会议下来，实现会议精神从中央到地方的直接传达。
二是群众路线。合规化与技术路线之外，群众路线也是政府与地方社会互动的重要手段。东莞强地方社会形态中，富含着群众路线的基础，包括经济基础和社会基础，如村庄的维系、集体意识的存续、村庄民主自治意识、良好的集体经济基础等。在H村，也会有镇干部定期走访、人大代表接待人民群众，到村帮大家解决问题，为村民讲解政策等，这些都是政府进入村庄与老百姓做朋友的重要依托。
综上，东莞政府如何进入地方社会，有三种方式。一是合规化，通过合规化要求控制村庄的发展权。二是技术路线，通过监管提醒村委，头顶之上还有眼睛。三是群众路线，通过知民心解民困与村民做朋友，在村庄渗透政府的影响力。
三、政府进入的限度
珠三角地区已经进入产业升级时期，如何为产业升级提供空间成为当前各界关心的重要问题。有学者指出，珠三角产业转型期，要强化政府区域统筹能力，规划推进村级工业园改造，为产业升级改造腾挪足够的空间。（林辉煌、陈静，2021）
增强政府统筹，意味着政府介入村庄的力度要加强，这个过程可能会影响到地方社会的存续。在珠三角调研发现，政府统筹与地方社会之间会存在几种可能。第一种是政府强统筹，地方社会被击穿，带来村庄社会解体或行政化。第二种适度统筹，给地方社会留自主空间。政府统筹基础上，留有地方社会发展的空间，是政府与村庄一起做大蛋糕的逻辑。第三种是政府弱统筹，政府进入地方社会阻力大成本高，或土围子村庄政府难入场，地方社会措施统筹带来发展福利。
广东南沙政府统筹力度强，整体性规划南沙各村土地征收和产业布局，但南沙政府并未一竿子插到底，完全击穿地方社会，而是保留了地方社会自治的空间及集体经济的存在，通过控制村集体提留拆迁款而不是一分了之，形成集体经济基础，使村庄得以延续，为村民提供公共服务和保障。村民整体生活舒适，父代子代之间、夫妻之间关系温和，教育内卷不严重，重视德育。村民个体不是直面市场，而是在集体保护中走向城市化，表现为一种温和的城市化。
而在东莞地区，村庄并不是名义上的村集体，是关系到村民分红、困难群体兜底保障、村民福利（医疗二次报销、居家养老）等的实体村集体。H村每年分红之外，还会为村里事实困难家庭提供帮助，助力他们的小孩上学；为村里购买社工服务运营党群服务中心，为村民提供公共活动空间和公共服务等，在分红之外注重为村民提供公共服务和村庄保障。有访谈者也提到工改工的必要性，村里最有发言权。
实质上，地方社会与政府之间不是零和博弈的关系，保护地方与政府统筹能力之间并不必然冲突。我们需要的政府统筹能力，不是击穿地方的干预能力，而是整体布局规划的战略性统筹能力。一种与中央战略符合，又因地制宜的统筹。因而，政府需要去平衡和协调，需要增强统筹能力，但不要去击穿地方社会，因为可能会浪费资源或激起地方社会的反抗和混乱。
政府统筹或有两条路径，一是合规化，政府逐步引导村集体分层参与工改工，共同推动产业升级。二是统合道路，不能镇一级批准了，材料送到市里却又过不了。
参考文献：
林辉煌，陈静.初始产业形态与土地开发模式——以珠三角地区为例[J].北京工业大学学报(社会科学版)，2021，21(02):39-50.
本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：走南闯北的社长