本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：走南闯北的社长，编辑：卷心菜，头图来自：视觉中国
2023年4月，习近平总书记在广州考察时强调，“全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征，区域协调发展是实现共同富裕的必然要求。”总书记要求广东“在推进中国式现代化建设中走在前列”，尤其是“下功夫解决区域发展不平衡问题”。可见，总书记对广东的期待非常之高，对广东当前发展短板的把握非常之准。
只要对广东稍有研究的人都听过这么一句话，“最富的地方在广东，最穷的地方也在广东”。这句话可谓是对广东区域发展不平衡或区域差异明显的经典概括。在某种程度上甚至可以认为，广东就是中国的一个缩影：珠三角相当于中国的东部沿海地区，而粤东粤西粤北地区则相当于中国的中西部地区。如何有效推动广东区域发展的再平衡，实现共同富裕，这不仅对广东意义深远，而且对全国的共同富裕事业也具有重大的借鉴价值。
一、广东的区域差异
近年来，广东一直努力尝试解决区域发展不平衡的问题，制定了很多政策，也取得了不错的成效。但是从目前的情况来看，区域差异的现象依然明显。2022年底，中共广东省委出台了《关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》（以下简称《决定》）。
《决定》提出，“展望2035年，县域在全省经济社会发展中的地位和作用更加凸显，新型城镇化基本实现，乡村振兴取得决定性进展，城乡区域发展更加协调更加平衡，共同富裕取得更为明显的实质性进展，全省城乡基本实现社会主义现代化。”
今年大年初七，广东召开全省高质量发展大会。这是广东省委、省政府2023年新春开年召开的第一场会议，也是近年来广东省召开的规模最大的会议。会议明确提出，县域是广东区域协调发展的主要战场之一，通过大力推进强县促镇带村，推动产业有序转移，加快把短板变成“潜力板”，使城乡区域协调发展向更高水平更高质量迈进。
随后，为研究探索中国式现代化的广东实践，广东省委宣传部牵头组织了14个调研组，开启全省高质量发展调研行活动。在郑永年教授的带领下，我们所在的“县域高质量发展”调研组奔赴粤东粤西粤北地区和珠三角地区共14个县（市、区），完成了两个多月的县域深度调研。
县域调研给我们留下了深刻的印记，首先就是广东鲜明的区域差异，特别是珠三角地区与粤东粤西粤北地区在经济发展方面的巨大差异。为此，我们专门查了一下全省所有县域的一般公共预算收入。虽然东莞、中山属于地级市，但是它们都不设区县，我们也把这两个地方视为特殊县域，彻底的“省管县”。这样算起来，广东共有122+2=124个县域。以下是这124个县域的一般公共预算收入表。
从表1中可以看出，珠三角与粤东粤西粤北地区的发展差异确实非常大，珠三角的一般公共预算收入达到5114.87亿元，是体量最小的粤东地区的26倍，是整个粤东粤西粤北地区的6倍多。
由表2可知，粤东粤西粤北地区的所有74个县域的一般公共预算收入都低于50亿元；其中低于10亿元的共有46个，占粤东粤西粤北所有县域的62%。珠三角地区50个县域中只有23个的一般公共预算收入低于50亿元；其中只有4个低于10亿元，占珠三角所有县域的8%。
我们团队在县域调研的时候就发现一个很有意思的现象，即粤东粤西粤北地区很多县域的一般公共预算收入都在10亿上下徘徊，我们把这称做“县域10亿元现象”。从表1可知，粤东、粤西、粤北三个地区的县域一般公共预算收入平均都是10亿元上下，与我们在调研中的判断是一致的。
我们还可以人均GDP作为指标来衡量区域差异。广东省人均GDP最高的地区深圳为18.32万元，排名第二的珠海为16.40万元，排名第三的广州为15.33万元；人均GDP最低的地区梅州市为3.40万元，倒数第二的揭阳市为4.03万元，倒数第三的河源市为4.56万元；最高与最低之间差5倍多。
相比之下，江苏省人均GDP最高的无锡市为19.9万元，其次是苏州市为18.6万元，南京和常州为17.9万元；最低的是宿迁8.20万元，然后是连云港市8.7万元，徐州市9.4万元；最高与最低之间差距不到3倍。浙江省人均GDP最高的舟山市为16.7万元，其次是宁波市16.5万元，杭州市15.4万元；最低的是丽水市7.3万元，然后是金华市7.8万元，温州市8.3万元；最高与最高之间差距不到3倍。（数据来源：李婷，2023）
二、浙江的发展经验
作为全国首个共同富裕示范区，浙江省的发展经验值得广东借鉴学习。特别是考虑到浙江省同样面临着山区地形困扰，却能够实现较好的发展平衡，这其中的奥妙值得深入研究。
浙江省地处东南沿海长江三角洲南翼，陆域面积10.55万平方公里，是中国面积较小的省份之一。全省陆域面积中，山地占74.6%，水面占5.1%，平坦地占20.3%，故有“七山一水两分田”之称。2022年末，全省常住人口6577万人。相比之下，广东省陆域面积17.98平方公里，比浙江大。山地、丘陵、台地和平原，其面积分别占全省土地总面积的49.78%、17.62%、12.82%和19.78%，地形跟浙江差不多。2022年末，全省常住人口12656.80万人，接近浙江的2倍。
从表3可知，就省域范围内而言，地势情况对经济发展影响深远，地形起伏度越低，人均GDP越高。另外，浙江省的平均地形起伏度是0.64，远大于广东和江苏。然而，让人意外的是，浙江省的区域发展并没有像广东那样呈现剧烈的差异。除了前文讲到的人均GDP的区域差异不算太大之外，我们还可以从居民收入的角度来评价。
浙江省农村居民人均可支配收入由2003年5431元提高到2022年37565元，已连续38年居全国省区第一。2022年广东农村居民人均可支配收入23598元，远低于浙江省。20年来，浙江省城乡居民收入倍差从2003年的2.43缩小到2022年的1.90，是全国倍差最小的省区。2022年广东省城乡居民收入倍差为2.41，相当于浙江20年前的水平。
都是山地丘陵占据主导的省份，为什么广东和浙江差别这么大呢？从客观上讲，虽然两个省份都是山地丘陵主导，但是也有区别。浙江东西和南北的直线距离均为450公里左右，而广东省陆地东西跨度约800公里，南北跨度约600公里。
一般来说，狭长地形更不利于基础设施的投放建设，很可能在一定程度上影响了广东省的均衡发展。但是更为重要的还是看政府本身的作为。从我们了解的情况来看，浙江省在以下几个方面的举措值得关注：
首先，硬基建和软基建的均等化水平全国领先。城乡基础设施同规同网，最低生活保障实现市域城乡同标。农村“30分钟公共服务圈”“20分钟医疗卫生服务圈”基本形成。
其次，“千万工程”开启了一场深刻的城乡统筹变革。2003年6月5日，时任浙江省委书记习近平亲自谋划、亲自部署、亲自推动“千村示范、万村整治”工程：花5年时间，从全省近4万个村庄中选择1万个左右的行政村进行全面整治，把其中1000个左右的中心村建设成全面小康示范村。围绕发展不平衡不充分的问题，浙江通过“千万工程”的系统推进，成为全国最早发布和实施城乡一体化纲要的省份，取得了显著的成效。
再次，在省市县的财政收入分配上，实行财权向县级集中的体制。从表4可知，浙江县级一般公共预算收入占比75.6%，远高于广东的33.5%。江苏县级的占比更高，达到86.2%。广东在财政资源自下而上分配的过程中，资源集中在市一级，并且向更加发达的地区分流；对于县一级而言，自上而下的财政资源往往与上级各种任务绑定，地方自主根据内生需求来配置资源的空间很可能会因此下降。
最后，推行省级统筹和市场规律相结合的产业转移。
第一，浙江地方政府主动推进区域产业转移和承接的地区相对较少，政府更加重视市场规律，往往以就近转移为主。
第二，浙江以特定产业集群整体性转移为主要思路，而广东往往以区域间少数企业的个别转移为主。
第三，浙江政府的统筹能力相对较强，在降低企业产业转移风险和成本方面，发挥的作用更加充分，更有助于推进产业高效转移。这几点使得产业转移在浙江更有可能实现平衡区域发展的目标，促进区域之间的错位发展而不是恶性竞争。（李婷，2023）
三、区域发展再平衡
浙江的发展经验值得学习，当然也不可能完全照搬。广东应当结合自身的实际情况，探索出一条适合自己的区域发展再平衡道路。根据前期的调查研究，我们提出以下建议供参考。
首先，基于县域类型学，进行分类发展。虽然广东当前的区域发展呈现明显的差异化，但是也不宜盲目实施再平衡策略，尤其是不能忽略每个县域自身的条件和特征。区域发展再平衡的策略应当秉持分类发展的思路，将全省的县域分为稳定极县域、发展极县域和创新极县域，对每一类县域做出不同的发展定位。
稳定极县域是本级一般公共预算收入不足以覆盖三保支出的县域，这类县域的占比很高，主要集中在粤东粤西粤北地区，它们缺乏工商业发展的条件，可以重点发展农业，确保粮食安全和社会稳定。同时，积极探索点状供地政策，为农业农村现代化提供应有的土地要素。
发展极县域主要集中在珠三角，其本级一般公共预算收入能够覆盖三保支出，具有招商选资的能力。这类县域应坚持制造业当家，推动传统产业的转型升级和战新产业的培育。创新极县域主要集中在广深两个大城市，占据产业链价值链的高地，这类县域应持续培育发展战新产业，在区域经济发展进程中承担起创新要素、人才要素、技术要素、金融要素等的高质量供给。针对不同类型的县域，设置不同的考核方案，竞争应该发生在同类型的县域之间，而不是在所有县域之间。
其次，强化省级县级双统筹体制。浙江的经验表面，区域再平衡离不开县级统筹和省级统筹同时发挥作用。真正有效的县级统筹，都是建立在强有力的省级统筹基础之上的。只有当省级能够充分统筹资源和任务，确保自上而下的财政资源与县级承担的上级任务能够相匹配，县级才能够根据自身的实际情况来统筹使用财政资源。
第三，教育医疗等公共服务全省统筹。教育医疗等公共服务资源普遍存在虹吸效应，大城市虹吸中小城市，中小城市虹吸县城，县城虹吸乡村。要解决这个问题，单单依靠县域或市域的统筹是不够的，至少应该在省级层面进行统筹。例如教师和医生的编制和人员统一由省级管理，并优先安排到欠发达地区，一旦公共服务资源实现全省一盘棋，就有可能在不同区域形成相对均衡的公共服务供给。相对均衡的公共服务供给，有助于人才在不同区域之间的流动，这对于区域平衡发展至关重要。
第四，农业基础设施全省统筹。农业基础设施建设对于稳定极县域来说是非常重要的，但是受制于本级财政的不足，这些地方很难实现良好的农业基础设施建设，不利于粮食安全和农业农村现代化。我们建议，由省一级来统筹安排欠发达地区的农业基础设施建设，借鉴医疗改革的经验，在农资领域实行集中采购，降低农民的生产成本。同时，推动农地适度规模经营，“小田变大田”，大兴农田水利，培育各种类型的新型职业农民。
第五，产业转移要在充分的科学研究和尊重市场规律的基础上实行全省统筹。借鉴浙江的经验，在产业转移的过程中更多地以集群形态就近转移，避免城市之间、县域之间无序的恶性招商引资。通过对现有产业格局的科学研究，从全省层面对产业集群进行合理的规划引导。城市之间、县域之间应该更多地合作而不是相互抢夺产业资源，如此，才能形成发展合力。
第六，推行更彻底的省管县改革，将更多的财政资源集中到县域。江浙的经验表明，财政资源向县域集中，有助于区域的平衡发展。通过更彻底的省管县改革，减少中间管理层级，有助于提高县域发展活力。就现有的技术手段和管理手段，由省一级直接对县域进行分类管理，是完全可行的。可以在珠三角地区和粤东粤西粤北地区各选择若干县域，进行彻底的省管县改革试点，如果取得理想效果，再进一步推广。
最后，但也是最重要的，应建立更充分的社会参与制度，尤其是面向组织化的财政资源竞争体制。不论制度如何变革，如果民众不能充分参与到资源分配和任务设定的议程之中，那么越高效的统筹体制，越有可能将资源用于跟群众真实需求相背离的目标上。当资源集中到县域之后，具体分配到哪个村庄，应该充分回应农民的真实需求，以需求定分配。
当然，村庄应当自行组织起来，表达自己的需求，同时参与到村庄建设和治理之中，而不是等靠要。组织程度越高，参与程度越深的村庄，能够分配到的财政资源就越多，这就是面向组织化的财政资源竞争体制。
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