在政府部门强势介入的背景下，我们需要重新反思村委会的功能。显然，村委会不可能完全以自治的形态存在，一方面它不可避免地要承载部分的行政职能，另一方面村民小组更具熟人社会色彩的自治功能也在一定程度上分走了村委会的治理功能。那么，村委会应当发挥什么样的功能呢？
本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理），编辑：Susu，原文标题：《林辉煌丨如何正确认识村委会的功能？》，头图来自：视觉中国（图为村委会选举资料图）
近期，民政部公布了由其起草的《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《草案》），向社会各界征求意见。上一篇，我们讲到《草案》的一大特点是强化党的领导，探讨了党的领导与村民自治之间复杂的关系，有兴趣的读者可以先看一下：《如何损害村民自治？》。
这一篇，我们将探讨《草案》另一个大的变化，即强化政府部门的介入。一般来说，加强党的领导往往都会伴随着政府部门的强势介入，这几乎是一体两面。
一、县乡的职责
首先，《草案》增加了民政部门和其他有关部门的职责。
《草案》第五条增加了乡、民族乡、镇的人民政府“及时回应村民委员会反映的村民诉求和建议”的规定。乡镇是最低层级的国家政权，是连接国家与乡村社会的关键媒介。这一特性决定了乡镇作为一级政权不同于县以上的政府机构，具有极强的社会功能，即乡镇政府需要将自上而下的国家资源和自下而上的村庄需求有效对接起来。
从这个意义上讲，“及时回应村民委员会反映的村民诉求和建议”是乡镇政府的应有职能，而县以上政府应当在从人财物等方面保障乡镇政府的这个职能。
《草案》新增了第六条，规定“县级以上人民政府民政部门对村民委员会的组织建设以及村民自治工作给予指导、支持和帮助。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对相关工作给予指导和帮助。县级以上人民政府建立村民自治工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好村民自治工作。”
在村民自治的实践中，向来都是民政部门负责指导和支持，《草案》只是将这一职责进一步明确。同时，《草案》也对其他政府部门的职责做出了规定，并且要求县级以上政府建立村民自治工作协调机制，将所有有关村民自治的工作统筹起来。
这条规定的意义在于明确了县级政府的职责，在我看来，是强化以县为主的国家治理体制的一个重要组成部分。村民自治不可能仅仅依靠村民自身获得实现，除了乡镇政府的近距离回应，更离不开县级政府的制度设计。
其次，《草案》增加了村委会对政府有关部门的责任。
《草案》第十二条增加了新的规定，“对涉及村民重大利益的意见和要求，村民委员会应当及时向乡、民族乡、镇的人民政府反映。发现不法侵害行为时，村民委员会应当及时向公安机关报案，同时采取相应的必要措施。”
换言之，村委会向乡镇反映村民重大利益诉求，不仅是村委会的权利（乡镇必须及时回应），也是村委会的责任。这种责任从本质上讲是村委会对村民的责任，因此，对于不法侵害行为，村委会自然有义务报案并采取相应的措施。
二、不要成为“一级政府”
第三，政府对村委会的介入，另外一个重要的体现是大量的社会管理、民生保障和服务等纳入村委会的职责。
《草案》第九条增加了村委会对“社会主义核心价值观”的宣传和践行；第十一条增加了“村民委员会应当教育引导村民铸牢中华民族共同体意识，保护传承优秀传统文化”、增加了“改善人居环境”；第十二条增加了“依法调解村民的矛盾纠纷”、“加强对妇女儿童、老年人、残疾人合法权益的维护，经常走访并及时帮扶有困难的村民”。这些职责含括了宣传部门、文化部门、农业农村部门、公安部门、民政部门和残联等的工作。
《草案》增加了第十三条规定，“村民委员会应当依托党群服务中心等综合服务设施，为村民提供各项服务。村民委员会应当支持并协调社会组织、社会工作者、志愿者等社会力量参与村公共事务和公益事业，推动形成共建、共治、共享的乡村治理格局。”这一条强化了村委会的公共服务职能。
《草案》增加了第十四条规定，“村民委员会应当增强组织动员能力，在防灾减灾、公共卫生、安全防范、突发事件应对工作中引导村民增强风险防范意识，完善应急预案，定期组织村民开展应急演练。在应急状态下，村民委员会应当依法协助政府加强群防群治、联防联治，组织开展应急工作。”这一条增加了村委会应急管理的职责，也是对国家新成立应急管理部门的一种回应。
值得注意的是，《草案》第十一条删除了“做好计划生育工作”的规定，这或许意味着计划生育工作将真正退出历史舞台。
虽然少了计划生育工作，但是从上述几条规定来看，村委会承担了大量的行政性工作，上级政府要做的工作，村委会几乎都需要一一对应。我很担心，这种不断将村委会行政化的趋势，很可能把村委会变成“一级政府”而丧失其自治组织的属性。
不是说村委会不应该开展这些本来也跟群众利益息息相关的工作，通过做这些工作，村委会跟村民也可以形成良好的互动；但是如果这些工作成为上级严格考核的任务，而村委会因为人力财力的限制又不可能很好地完成这些工作，就有可能会演变成各种形式主义的应付，挤占村干部真正开展群众工作的时间。
如何在发挥村委会的优势协助政府部门开展工作的同时，不使村委会陷入形式主义的泥潭，不脱离人民群众，这是一个重大的理论和现实问题。
三、反思村委会的功能
在政府部门强势介入的背景下，我们需要重新反思村委会的功能。显然，村委会不可能完全以自治的形态存在，一方面它不可避免地要承载部分的行政职能，另一方面村民小组更具熟人社会色彩的自治功能也在一定程度上分走了村委会的治理功能。那么，村委会应当发挥什么样的功能呢？
首先是信息收集的功能。村委会介于村民小组和乡镇之间，是沟通社会与国家的核心纽带。对于村委会来说，信息收集是一项基础性的工作。政府部门要了解村庄社会，最主要的渠道就是通过村委会，这也是政府对村委会的主要工作诉求。而村委会不像村民小组或自然村那样，天然地了解每个人村民的情况，这就需要村干部经常走村入户，全面了解信息，而不能整天坐在办公室写材料。
其次是情感关联的功能。村干部跟村民打交道，主要目标还不是收集信息，更重要的是跟村民建立情感关联，在彼此之间形成基本的信任关系。村干部不论是主动开展自治工作，还是被动协助政府开展行政工作，都离不开村民的配合。只有建立起情感关联和信任关系，村干部的各项工作才能够顺利完成。
再次是国家认同的功能。从现代国家建设的角度来看，村庄不仅仅是一种情感共同体，也是一种政治共同体。所谓的政治共同体，是指村民共享基本的现代国家认同，具有基本的现代公民意识。要达到这个目标，除了接受学校教育之外，村委会也要承担起相应的职责，特别是通过各种公共活动来形塑村民的国家认同。
最后是集体行动的功能。采集信息也好，建立情感也好，形塑认同也好，最终都是为了更好地开展集体行动。村委会的自治能力或治理能力，关键不是体现在村干部做了多少事情，而是村干部和村民共同做了多少事情。如果仅仅是“干部做，群众看”，那不叫村民自治，最多只能算是“干部自治”，没有多大意义。村委会应当能够将村民组织起来，共同参与到自我服务的集体行动之中，例如农田水利的管护、人居环境的整治、乡风民俗的改善等等。
政府部门加强对村委会的介入，应当促成上述有关村委会的功能的实现，而不是将村委会改造成为政府部门的一部分。至于政府具体应该如何做，后续我们再深入探讨。
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