本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌，编辑：Susu，原文标题：《为什么农民不种田？2022年中央一号文件解读》，头图来自：视觉中国
两条底线
最近刚刚发布的中央一号文件，毫无悬念的，还是以三农问题为主旨，继续以乡村振兴为主题。文件明确提出，要“牢牢守住保障国家粮食安全”和“不发生规模性返贫”两条底线，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。
文件总共35条，包括八个部分，分别是“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”，“强化现代农业基础支撑”，“坚决守住不发生规模性返贫底线”，“聚焦产业促进乡村发展”，“扎实稳妥推进乡村建设”，“突出实效改进乡村治理”，“加大政策保障和体制机制创新力度”，“坚持和加强党对‘三农’工作的全面领导”。
“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”和“强化现代农业基础支撑”，这两部分回应的是“牢牢守住保障国家粮食安全”这条底线。第一部分集中讨论如何抓好粮食生产和重要农产品供给这个重大目标，第二部分则是讨论实现这个重大目标所需要的农业基础设施建设。基础不牢，地动山摇。粮食安全是国家安全的基础，而完善的农田、水利、种业、农机、保险等农业基础设施则是实现粮食安全的基本支撑。
第三部分“坚决守住不发生规模性返贫底线”，回应了中央提出的第二条工作底线。巩固和拓展脱贫成果，是乡村振兴的基础。从这个意义上讲，做好返贫防范和乡村振兴的有效衔接，是当前农村工作的重中之重。既要避免脱离底线、不切实际的“全面振兴”，也要避免抱残守缺、只盯着少数几个脱贫户的“二次扶贫”。
第七、八部分则是讨论保障机制的问题。
三项内容
第四、五、六部分分别讨论乡村发展、乡村建设、乡村治理三项内容。如果说前面三部分回应的是中央农村工作的两条底线，那么第四到第六这三部分则是对乡村振兴工作的全面展开。将乡村振兴工作操作为乡村发展、乡村建设、乡村治理三部分，这是蛮有意思的一种分类，以前的文件似乎没有这么明确的分类操作。
2021年的一号文件，第三部分讲农业现代化，相当于“乡村发展”；第四部分是讲乡村建设，跟今年的提法基本一致；第五部分讲党对“三农”工作的全面领导，包含了今年讲的乡村治理内容。
2021年5月20~21日，唐部长在浙江调研时强调，要大力实施乡村建设行动，探索创新乡村治理方式，把乡村硬件建设好、软件开发好，多措并举发展乡村产业。这大概是乡村建设、乡村治理、乡村发展三分法较早的提法。农业农村部的官网在报道这个活动时提到，“作为部省共建乡村振兴示范省，近年来，浙江在美丽乡村建设、乡村治理、乡村产业发展等方面积极探索，成效明显，示范性强”。可见，乡村建设聚焦于“美丽”，而乡村发展则聚焦于“产业”。
从文件的内容来看，乡村发展主要是从经济面向来讨论乡村振兴，特别是围绕着产业和就业展开。乡村建设大体可以理解为是从社会面向来讨论乡村振兴，主要是围绕民生基础设施来展开，例如人居环境整治、道路通行、住房保障、公共服务等。乡村治理则是从政治面向来讨论乡村振兴，主要围绕村民自治和社会稳定来展开。可见，乡村振兴不是某一个面向的振兴，而是经济、社会、政治全方位的振兴，核心是“服务村民”和“村民自治”的辩证统一。
谁在种田？
文件提出，“按照让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性的目标要求，健全农民种粮收益保障机制。2022年适当提高稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖。”
这对种粮户来说是一个利好消息。根据笔者最近在东部地区糖镇的入户调查来看，在机械化不发达的普通乡村，种一季晚稻的成本大概是一亩500~700元（不计算人工），机械的利用主要在打田和收割环节。稻谷的最低收购价只有一斤一块多钱，而当地亩产量最好也就是1000斤，很多田块只能产七八百斤。算下来的话，农民种水稻确实赚不到什么钱，只能图个自给自足。
糖镇的农民反映，他们种的水稻不多，每家每户只种个三五亩，够自家人和鸡鸭吃就行了。就算有多余的粮食卖，他们一般也不卖给国家，而是晒干后拉到市场上卖给私人，价格是2.2元一斤，大概是国家最低收购价的2倍。按照这个价格，农民种水稻还是有利可图的，前提是种植面积要足够大。一号文件提出要提高粮食最低收购价，这对于激励农民多种田、种好田是有帮助的，特别是对那些大户来说，有可能强化他们流转土地进一步扩大经营规模的决心。
但是我们也要充分意识到，农村还有很多因为各种原因无法外出打工的人，比如中老年人、为照顾家庭而留守在家的人，城市化不成功而退回乡村的人，残疾人，等等，他们是很多普通农村的主体。从糖镇的情况来看，这些留守在村里的人都会种些田种些菜，自给自足。我们的三农政策不能只顾着激励那些大户，也要回应当前留守在村的这些弱势群体的需求。
今年的一号文件提出，要“聚焦关键薄弱环节和小农户”，这是很好的一个思路。关键的问题是如何有效解决“薄弱环节和小农户”的问题？
田不好种
很多地方跟糖镇一样，存在大量的抛荒田没人种。有时候地方政府会责怪农民太懒，真的是这样吗？从我们入户调研了解的情况来看，并非如此。其实很多农民是想种田、多种田的，但是因为两大原因，导致他们不种田、少种田：一是田很不好种，二是种田成本太高。
田很不好种，主要原因包括农地碎片化、水利设施破旧损毁及水利合作难以达成、机耕道匮乏，等等。农地碎片化体现在农民“人均一亩三分、户均不过十亩、而且还散落在七八个地方”，有些糖镇的农户跟我们抱怨道，他们承包的农地中，最远的两块地之间走路都要一两个小时。这样的土地格局，非常不利于机械化操作和水利灌溉，不利于形成适度规模经营。水利设施损毁及水利合作难以达成、机耕道匮乏，这些是农民抛荒弃种的重要原因。
在糖镇，大量的抛荒田主要都是因为这两个原因造成的，只要是有水有路的田块，一般都会有人来种，不是原承包户种，就是其他农户捡着种。
一号文件提出，“2022年建设高标准农田1亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩”，“修复水毁灾损农业、水利基础设施，加强沟渠疏浚以及水库、泵站建设和管护”。这体现了国家对农田质量和水利设施的重视。在水利建设方面，除了硬件设施之外，更重要的是如何加强村集体对水利合作的组织动员能力，这一点在“改进乡村治理”那一部分应该得到更多的强调。
对于农田碎片化的治理，一号文件没有明确的回应，而其提出的“巩固提升农村集体产权制度改革成果”，反而有可能进一步固化农田碎片化的格局。此前的农村集体产权制度改革，在地方实践过程中往往呈现出重视农户私人物权的保护，而忽略了集体对于农地产权的统合权力，结果导致农地集体所有权的虚置，使得农田碎片化的格局更难得到调整。
糖镇有些村利用撂荒地整治的契机，将田块地界打破，把原来的碎片化的小田块整合成大块田地，然后再统一对外发包，起到较好的效果。小田并大田之后，便于机械化操作，而且水利设施和机耕道也得到了更好的布局，大大提高了耕作效率。
当然，一号文件也提出“依法依规有序开展全域土地综合整治试点”，在进行全域土地综合整治的时候，实际上就可以动员农民开展“小田并大田”的工作，同时配套建设农田水利设施和机耕道，让田地变得更好种。我们认为，当田地变得好种之后，应该优先保障在村农民的耕种需求，而不是全部发包给大户或企业耕作。这样才能够真正做到“聚焦关键薄弱环节和小农户”，保护在村农民的利益。
成本太高
另外一个限制农民种田积极性的因素是种田成本太高，其中主要包括机械化成本和农资成本。关于机械化成本，一方面是机械的普及率不高，特别是在像糖镇这样的普通丘陵地区，适合当地耕作条件的小型机械还比较匮乏；另一方面则是机械使用的成本较高，进一步限制了农民对机械的采用。
我们在中部地区花村的调研发现，由于农民自行组建了农机合作社，有效降低了农民采用机械的成本，当地的机械化程度比较高。在糖镇的一个村里，因为乡贤捐赠了打田机械和收割机，并且雇人免费给村民打田和收割，结果一大批原来不种田的农民都纷纷回来把田种上。可见，如果能够通过农机合作社等方式，降低机械化成本，实际上是有利于提升农民种田的积极性。
一号文件提出，“加强农机装备工程化协同攻关，加快大马力机械、丘陵山区和设施园艺小型机械、高端智能机械研发制造并纳入国家重点研发计划予以长期稳定支持”，“加快发展农业社会化服务，支持农业服务公司、农民合作社、农村集体经济组织、基层供销合作社等各类主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务”。这些规定对于地方发展农业机械化、组织农机合作社，具有重要的指引作用。
相较于机械化成本，农资成本对农民来说是一项更为沉重的负担，包括种子、农药、化肥等，价格不断上升。这些农资成本在农民的耕种成本中占比超过了三分之二，是农民抱怨最大的问题之一。如果能够借鉴医疗改革中药品带量采购的经验，通过党组织领办合作社的方式，将一个村、一个乡镇乃至一个县以上的农民的农资需求统合起来，与农资经销商或厂家进行集中谈判，集中采购，就可以大大降低农资的采购成本。
一号文件提出要支持基层供销合作社发展托管服务，“支持供销合作社开展县域流通服务网络建设提升行动，建设县域集采集配中心”，地方政府可以此为基础来探索农资合作社带量采购的创新模式。
本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理），编辑：Susu