2023年7月，国际原子能机构（下称IAEA）总干事格罗西在日本东京正式发布IAEA关于日本福岛核污染水排海问题的综合评估报告。报告称，东京电力公司核污染水排海计划符合国际安全标准，并表示东京电力公司将经处理过的核污染水排放入海对人类和环境的辐射影响可以忽略不计。一时间引起广泛的讨论。
同年9月，IAEA总干事格罗西于9月11日表示仍有44%的缔约国尚未缴纳会费，并称“如果收不回这些拖欠的会费，我们可能会在一个月内停摆，现在是一些主要国家兑现诺言的时候了”。
在IAEA如履薄冰地运作背后，是历史和当下困境的重重叠加。IAEA要突破这些困境，也并非全然无所适从。
诞生：二战后的恐惧与期待
回溯历史，IAEA正是在人类面对核技术的恐慌与期待中诞生的。
冷战初期，原子技术作为新生事物，为二战结束后的经济复兴带来了新的可能。然而核技术是一把双刃剑，它在助推各国经济复苏的同时，也带来了核战争爆发的威胁。1953年12月8日，在联合国大会上，美国总统艾森豪威尔发表了“原子促进和平”讲话，最早提出要和平利用原子能的倡议。在此背景之上，国际原子能机构（下称IAEA）应运而生，旨在通过国际合作促进安全、可靠与和平核技术。
1970年3月5日，《不扩散核武器条约》生效，它作为IAEA的上位法，是防止核武器扩散、促进和平利用核能以及推进核裁军的核心。IAEA作为国际保障监察机构，其职能之一为核查无核武器缔约国履行《不扩散核武器条约》规定的情况，以促进安全、可靠、和平地利用核技术。作为国际组织，IAEA保障监督着各国核材料和核能权力的恰当使用，肩负着维护世界和平的重要职责。
核安全及其治理是一个堪称复杂的问题。它既是全球治理的重要部分，也是国家总体安全中的关键一环。各国国家核安全局、核生态环境部等部门会对本国核安全进行监管；但为了确保全人类共同利益，防止核战争、核扩散，需要将国家主权放置于全球公域之下，通过一个国际组织来监管各国核安全问题：IAEA就承担着这样的职责。
IAEA运作的基础，就是把各个国家自身核安全监管的部分职能让渡给国际组织，将这样一个国家安全的组成部分放置于国际安全的监管范畴之下。主权国家接受IAEA的条约，加入IAEA的保障监督计划，接受它的管理和规则，从而让国际社会对主权国家的核技术发展放心。
但从法理的角度看IAEA，便会发现其运作基础有一个根本性问题：如果国家的目标和国际公共利益的目标、国家安全与国际社会公共安全发生冲突，究竟孰轻孰重？主权国家对于IAEA的主权让渡，这个时候还起不起作用？究竟应该服从谁的权力？
▲第67届IAEA全体会议/图源：IAEA
困境：伊拉克核武器事件
由这一法理性冲突引发的问题，明显地体现在1991年伊拉克核武器事件上。1991年，伊拉克被发现秘密实施大规模核武器生产，而IAEA在监管伊拉克的过程中对此无所察觉。在IAEA的“失职”背后的，是其层层受限的运作机制。
首先，核武器计划和民用核计划之间存在一定灰色空间，因而核技术本身的发展并不容易监管。比如具有两用性的铀，它浓缩到一定程度、成为高浓缩铀之后，可以用于核武器制造。但当它的浓度较低时，主要用于民用发电。因此，放射性元素的这种性质在民用与军用核技术之间形成出一条灰色地带。20世纪90年代，伊拉克就游走在这条灰色地带之中。
其次，作为第三方国际组织，IAEA的运作还受制于大国博弈。伊拉克核武器事件就是美国和苏联冷战博弈的一个缩影。在美苏两极争霸的背景之下，伊拉克和伊朗开启了核竞赛。伊拉克在灰色地带上游走，也是在美苏的默许之下，这无疑给IAEA的监管再增一层难度。
最后，IAEA本身运作机制的法理性使其相当依赖国家的积极配合，这给监管带来不便。核技术的开发使用涉及国家主权与全球公共安全的重叠，各个国家对于这种重叠可能有各自的理解。当国家主权与国际安全二者目标一致时，主权国家愿意将权力让渡给IAEA，接受它的保障和监管；而当一个国家面临较严重的国家安全威胁时，往往会认为自己需要通过一些手段来确保国家安全，就可能会做出有悖于国际规则的行为。这给IAEA发挥职能很大的挑战，使得IAEA的监管和保障在许多时候仅仅浮于表面。
伊拉克核武器事件与其说反映了IAEA的失职，不如说是反映了IAEA本身的困境。在此之后，IAEA相应地扩大了自己的监管权范围。
挑战：备受冲击的《不扩散核武器条约》
根据《不扩散核武器条约》第三条，每个无核武器缔约国都必须与原子能机构缔结全面保障监督协定（CSA），以使原子能机构能够核查其履行条约义务的情况，并防止核技术从和平用途转移到核武器或其他核爆炸装置的能源等用途上。截至2023年5月，全球已有182个无核武器缔约国。《不扩散核武器条约》已然是目前国际上最广泛、最具约束力的多边安全条约之一。
但在今天，这一条约仍然遭遇着来自部分国家的挑战。
大国博弈依旧制约着国际核技术的监督与管控。美国自从特朗普政府以来，鼓噪着重返大国竞争时代，强化核武器在国家安全战略竞争中的作用，由此便开启了新一轮的美俄军备竞赛。
美国与俄罗斯作为两个超级核大国，拥有上千枚核武器。它们本应肩负起率先实现核裁军的特殊责任，反而加大对于核武器的投入。美国两届政府在核态势评估报告中都强调了对于核武器的现代化投入，这明显有悖于《不扩散核武器条约》中，实现核裁军的最终目的。
在这种情况下，其他国家正面临着沉重的国家安全压力。同时，国际上还有一些悬而未决的防扩散问题，例如伊核问题、朝核问题。这些问题长期得不到解决，使得不扩散核武器条约持续受到挑战和冲击。
近年来，联合国推动了新的《禁止核武器条约》，这进一步冲击了《不扩散核武器条约》。《禁止核武器条约》包括一整套禁止参与任何核武器活动的规定，其中包含承诺不开发、试验、生产、获取、拥有、储存、使用或威胁使用核武器。条约还禁止在国家领土上部署核武器，并禁止向任何国家开展被禁止活动的援助。而《不扩散核武器条约》则强调有核国家不继续发展核武器，无核国家不研发核武器。两者之间的矛盾主要落在有核国家的核武器现状上。
目前，《禁止核武器条约》在联合国大会上已经通过，它正吸引着越来越多无核国家的加入，但有核武器国家则认为其太过激进。《不扩散核武器条约》平稳施行了几十年，已经构建了相对的平衡。而《禁止核武器条约》的出现可能会打破这种平衡，这种“另起炉灶”式的做法可能会对现有的不扩散核武器条约和整个国际机制带来冲击，而IAEA作为《不扩散核武器条约》之下一个重要的具体职能部门，其地位也可能受到各方博弈的影响。
受限：福岛核污水审查
福岛核废水事件中，IAEA出具了相关报告书，认为日本这样的核废水排放符合机构的安全标准，“对人类和环境的辐射影响可以忽略不计”。IAEA认为它已经充分履行了自己的职能，但仍不能排除部分国家的担忧。在大国竞争日益激烈的大背景下，一个具有专业性的国际组织究竟如何维持它客观中立的身份或地位？这正是IAEA所面临的挑战。尤其是在现今IAEA预算吃紧、内部管理机制有官僚化的局势之下，它更有可能面临被个别国家操纵的问题。
在核废水的采样过程中，中方的专家组也参与其中，但他们只是被授权在个别样本采集点进行采集。当采样只被限制于在特定的区域时，并不能打消其他国家或利益相关方的疑虑。如果要使国际社会相信环境安全，就应该允许它们在区域内自由进行广泛的环境样本采集。
在IAEA运行的过程中，存在着许多个例：五个拥有核武器的国家不需要接受IAEA的安全保障；欧盟与IAEA之间享有豁免权，欧盟能够代表IAEA对欧盟成员国进行安全保障监督……在1980年代，日本表示自己是一个高度有责任心的、文明、守法的国家，且拥有较强的核电能力，要求和欧盟一样享有自我检查的权限，IAEA当时出于种种缘由同意了。因此，从历史的角度来看，IAEA在日本的监管本身就是受限的。
如今IAEA要对日本的核废水排放进行审查同样面临多重困难：它需要日本政府的同意，其所有采样路线都需要日本方的认可，样本后续的测试结果也要向日本报告。如此一来，IAEA在日本的职权也会受到相当的限制。
结语：困局与革新
2023年9月11日，IAEA总干事格罗西表示仍有44%的缔约国尚未缴纳会费，并称：“如果收不回这些拖欠的会费，我们可能会在一个月内停摆，现在是一些主要国家兑现诺言的时候了。”
但IAEA已不是第一次出现这种问题。但凡在国际核扩散形势比较严峻、产生争端的时候，IAEA几乎都会面临缔约国欠款、资金短缺的问题。IAEA的收入来源由摊派会费和自愿捐款构成，当其公正性、合法性和有效性存疑时，会员国家就可能会通过不缴纳会费的形式，表达对于IAEA的质疑与不满。
而IAEA内部也存在着结构性的矛盾。美西方对IAEA的主导使得很大一部分高级职员仍然以美西方国家（包括日本）为主。这种不平衡的内部结构一定程度上影响了IAEA内部的议程设置、规则确立和资源分配。
为了突破美西方国家对于包括IAEA在内的国际组织的控制，我国近年来非常强调培养国际组织人才，希望能输送更多青年到国际组织中，获取重要的岗位，在一些关键问题上能够避免其完全被美西方国家主导。同时，IAEA也应更多地吸纳来自发展中国家的青年人才，获取新鲜的血液，以具有更广泛的代表性，如此一来，才可能使得自身的报告更具有权威性、客观性。
作为一个基于各国主权让渡而形成的全球治理机构，IAEA能够发挥多少职能，很大程度上取决于国际合作共识的程度。如果受制于大国博弈和地缘政治对抗，国际合作遭遇困境，相关的国际制度就很可能会遭受破坏。在这种情况下，最重要的是促成理性的、专业的对话，要让专业队伍能够建立起对话的机制，而不是政治博弈的冷战思维裹挟。这呼吁更多的、来自世界各地的复合型青年人才进入到国际组织之中，以促成国际组织、国际治理体系的变革。
本文来自微信公众号：复旦青年（ID：fduyouth），作者：江天骄（复旦发展研究院金砖中心副主任），主笔：杨雨辰，编辑：李怡璇，审核：张志强