9月初，河北省定州市发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）。《暂行办法》提出，将网约车聚合平台公司纳入网约车平台公司进行管理，成为全国首个将网约车聚合平台纳入网约车经营者范畴进行管理的地方政策。
定州的这一最新监管要求，首次从政策上明确了聚合打车平台的性质，主要思路聚焦于网约车的合规、安全运营。纵观中国各地政府，既有地方将聚合平台定性为“网约车平台”，也有地方将聚合平台定性为“电商平台”。
定州的新规，是否会引发更多城市的效仿，从而成为一种政策趋势？
一、聚合平台首度纳入网约车管理
《暂行办法》于9月5日发布，其第二条规定，本办法所称网约车经营者（含网约车聚合平台公司，以下称网约车平台公司），是指以互联网技术为依托构建网络经营服务平台，从事网约车经营服务的企业法人。第十条规定，网约车平台公司应当在取得相应《网络预约出租汽车经营许可证》并向企业注册地省级通信部门申请互联网信息服务备案后，方可开展相关业务。
河北当地媒体在报道中提及，《暂行办法》是中国首个将网约车聚合平台纳入网约车经营者范畴进行管理的地方落地政策。在《暂行办法》之前，已有地方监管部门在具体监管中将网约车聚合平台与网约车经营者同等看待。
此前，部分城市监管部门以约谈、处罚等方式对聚合平台进行了监管，其间均涉及到对聚合平台的定性。
今年2月3日，云南省昆明市出租汽车管理局曾对高德作出一次行政处罚，这一处罚对高德打车的运营模式作出详细解析，并否定了聚合平台的电子商务平台性质。昆明市出租汽车管理局在处罚中提出：
第一，“高德打车”本案中地位表现并非电子商务平台，其提供的服务已超过单纯的信息撮合范畴，其通过控制运价与平台内聚合的网约车平台身份相同，表现为互联依附性。
第二，本案中“高德打车”通过在提供服务的车辆上张贴“高德打车”外观标识，开展品牌建设和宣传营销，已经建立起了消费者对其品牌的认知，是依托互联网技术构建的打车服务平台。
第三，本案中“高德打车”与一般的网约车平台在整合人车资源、乘客信息方面，性质是一样的，两者之间只存在直接整合和间接整合的区别。
第四，“高德打车”依托Saas系统在昆明市聚合了多家网约车平台，各网约车平台线下招募驾驶员和发展车辆，并将驾驶员和车辆信息通过SaaS系统介入“高德打车”，从而使“高德打车”实质掌握了驾驶员和车辆的基础信息、实时位置，形成了自身的“运力池”。
“高德打车”在本案中是价格的制定者，是服务品牌的实控者，是实际运力的控制者，是乘客费用的收取者和分配者，其实质就是一个大号的网约车平台。
今年5月，江西省交通运输综合行政执法监督管理局对外表示，该省各地交通执法部门约谈“高德打车”负责人，将未取得经营许可、不具备线上线下服务能力等问题的网约车企业名单移交至许可机关清理，开展安全生产执法检查等系列措施，一定程度上制约了网约车聚合平台的盲目扩张和野蛮发展。
此外，该局对高德打车的行为做了定性：高德打车一直以“信息服务平台”自居，并没有取得网约车平台行政许可，也没有承担承运人责任、作为运输单位对应的企业安全生产主体责任和其他经营者责任，涉嫌变相违规从事网约车经营活动。
二、定州思路是大势所趋吗？
中国各地政府对聚合平台性质的主流认识，包含“网约车平台”和“电商平台”两类。
例如，定州、昆明将聚合平台定性为“网约车平台”，而广州、烟台等地则将聚合平台定性为“电商平台”。
北方工业大学汽车产业创新研究中心主任纪雪洪告诉财经E法，五部委的《通知》发布后，各地结合这一新规制定本地细则，在对聚合平台进行界定过程中，出现不同认识属于正常现象。定州的这一界定应是当地交通运输主管部门结合聚合平台在当地运营的现状，充分考虑了日常监管工作开展的难度和复杂性。
但在中央层面，针对聚合平台监管的认识是比较一致的。
4月末，交通运输部、工业和信息化部等五部委发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（下称《通知》）。该《通知》虽然提到，聚合平台有面向乘客并匹配供需信息这一属性，但也提出，存在聚合平台和网约车平台公司的企业责任落实不到位、从业人员和乘客合法权益保障不到位等问题。也就是说，合规运营、运营安全等事关司乘权益的问题仍是监管部门针对聚合平台的重要关注点。
8月末，中国消费者协会围绕五部委的上述监管新规，提出将对聚合平台开展社会监督。中国消费者协会表示，针对网约车聚合平台的兴起及快速发展，根据《通知》和消费者权益保护法、电子商务法等法律法规，中国消费者协会认为，相关网约车聚合平台及合作网约车平台公司应依法维护消费者合法权益，不断优化出行消费体验，同时呼吁广大消费者共同做好网约车聚合平台的社会监督工作。
定州的监管思路聚焦于安全问题。
上海金融与法律研究院研究员刘远举认为，定州此次发布的《暂行办法》，将聚合平台定义为网约车平台，可以避免聚合模式下层层嵌套而导致的责任归属不清问题。他指出，聚合是一个多层次嵌套的模式，大平台下有小平台，小平台再接入司机，一层套一层，类似商业上的多层控制结构。基于此，刘远举认为，网约车的治理思路，应当是将平台作为抓手，通过确立平台在审核、安全、质量方面的义务，推动平台提升服务、保障消费者权益，促进行业发展。
但是，聚合平台的商业模式给监管带来挑战。刘远举表示，多层结构有利于商业活动，商业交易中的双方都是高度专业的，也有成本去进行专业的识别、考察。但日常出租车的交易是零散和频繁的，消费者没有知识、精力、成本去识别。出了问题，多层嵌套结构容易导致推诿、扯皮，即便出了大事，法律适用上的漏洞和陷阱也很多。监管部门要独立面向多个层次的平台，监管难度加大，监管成本增加。最终，聚合模式下，各方都会钻空子，减少自己的责任，消费者的权益就会受到损害。
中国司法大数据研究院社会治理发展研究部部长、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧也认为，对聚合平台可以纳入网约车平台管理。
在李俊慧看来，2016年，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）的制定出台，就是为了规范网约车服务，既包括以在线技术撮合乘客与巡游出租车服务，也包括在线技术撮合乘客与网约车服务。
而《通知》则明确了网约车聚合平台的资质核验范围，不仅仅局限于网约车平台公司的许可，也包括接入的司机和车辆都应该完成许可。作为《通知》 的上位规定，《暂行办法》明确要求，任何企业和个人不得向未取得合法资质的车辆、驾驶员提供信息对接开展网约车经营服务。
李俊慧认为，从行业业态看，如果一家网约车平台管理不善或只注重盈利，接入大量不合规的车辆和驾驶员，这既损害了取得资质的车辆和驾驶员的利益，违反市场公平竞争，同时也增加了安全隐患。
公开信息显示，聚合平台上的车辆在运营中事故屡发。
2022年6月，郑州一名女乘客通过聚合平台约到一家小平台车辆，在行驶途中遭遇车祸，酿成重大事故。2023年7月初，成都再次发生一起类似事件。上述两起事故发生后，在调查中，涉事网约车均被发现系无证运营。聚合平台为何依然可以约到无证车辆成为公众质疑的核心问题，此外，郑州事故中，乘客方曾质疑，聚合平台和网约车公司均在事发后试图推卸责任。
2023年6月1日，山东省烟台市《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》开始实施，烟台的监管新规虽然将聚合平台界定为电子商务平台，但也要求，聚合平台应加强对接入的网约车平台公司运营安全及服务质量的管理，确保接入的网约车平台公司在本市取得网约车经营许可且符合其它有关规定，并督促其加强车辆和人员管理。这一新规还要求，发生安全事件时，第三方电子商务平台公司要依法履行先行赔付责任，并与涉事网约车平台公司共同妥善进行处置。
纪雪洪认为，即便在一些地方，聚合平台被界定为电子商务平台或参照电子商务平台进行监管，不用去申请网约车平台证，也不意味着聚合平台在该地方的法律责任会降低，“运营中遇有事故，各地还是应该根据事故的具体情况来划分和认定各方责任”。
定州新规出台后，是否会对网约车市场格局产生影响？
中国城市公共交通协会网约车分会秘书长殷浩对财经E法表示，由于定州网约车市场规模小，其新规是否会对网约车市场格局带来改变，还需要继续观察，主要看是否有一二线城市跟进，出台类似规定，“将聚合平台纳入网约车平台管理，意味着聚合平台也要去办理网约车平台证，但现在很多地方，这一经营资质已不再新增”。
殷浩认为，如果定州思路在更多地方获得效仿，特别是一些网约车热点城市也出台类似规定，作为流量平台的聚合平台就可以直接和租赁公司合作，无需再与目前接入的小平台合作。
“目前接入聚合平台的超过300家小平台，运力很弱，在安全管理方面也还无法全面解决。”殷浩概括说。
本文来自微信公众号：财经E法 （ID：CAIJINGELAW），作者：张剑，编辑：郭丽琴