作者｜蔡乐渭

中国政法大学副教授

9 月10日，36岁的歌手傅松因口腔癌去世。据悉，其之所以患口腔癌，与长达六年的嚼槟榔史有关联，他曾在自己社交平台称，“珍惜生命，远离槟榔。”

傅松并不是因口腔癌而去世的第一位公众人物，在其之前，有着许多人包括公众人物因口腔癌而逝去。众多人因口腔癌而逝去，唤起了人们对导致这一疾病的重要“嫌疑对象”槟榔的警惕。其中一种越来越高的呼声是，对槟榔进行立法，限制、规范乃至禁止槟榔的生产、经营和食用。



监管在加强，立法仍欠缺

如果将立法界定为制定法律、法规或规章，那么，到目前为止，中央层面尚无有关槟榔的专门立法。在地方层面，可查询到的唯一立法是厦门市于1996年制定的地方政府规章《厦门市禁止生产、销售和食用槟榔规定》。

该规章规定，违反本规定生产、销售槟榔的，处以1000元以上10000元以下罚款；违反本规定食用槟榔的，处以100元以上1000元以下罚款。值得注意的是，厦门市上述规章的第一条规定“为保障人民身体健康，维护市容市貌整洁卫生，创造良好的生产、生活和投资环境，制定本规定”，其立法目的似乎主要不在于防范槟榔所带来的健康危害。

除厦门已经立法之外，海南、湖南等地目前也在尝试推动立法。

但从公开资料看，这些地方的立法努力主要着眼于推动槟榔产业的发展，而非将槟榔作为一种对人体健康存在危害的物品而进行规范和限制。比如，在湖南，省市场监管局对人大代表《关于湖南槟榔产业突破瓶颈健康发展的建议》作出的答复显示，其将加强与省司法厅、省人大的工作衔接，争取通过地方立法确定槟榔“地方特色产品”的定位。

缺少专门立法，不等于没有任何监管。在很长一段时间内，各地都是将槟榔视为食品进行监管的，相关槟榔生产企业领取的都是食品生产许可证。

但2020年，国家市场监管总局修订的《食品生产许可分类目录》，未将“食用槟榔”收录在内，这意味着槟榔不再作为食品来管理，也不能颁发食品生产许可。自2021年起，湖南省市场监管部门不再办理省内所有槟榔企业的食品生产许可延期申请。

2021年9月17日，国家广播电视总局办公厅发布通知，要求自即日起停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品。而在此前的2021年3月份，广州全市媒体、户外广告已停止发布槟榔广告。

然而，由于缺少有关槟榔的专门立法，特别是没有法律、法规层面的立法，相关行政监管措施的合法性存在讨论的空间。甚至地方政府规章关于禁止生产、销售和食用槟榔的规定，是否符合《立法法》第82条关于“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的规定，也是值得探讨的。



科学认知：危害健康是共识

不可否认，槟榔果实是我国的传统药材，槟榔种仁是我国四大南药 (槟榔、砂仁、益智、巴戟) 之一。2015年版《中国药典》收载的槟榔相关饮片及成方制剂多达六十余种。

但药用功效只是槟榔的一个方面，科学研究证明，槟榔含有槟榔碱、麻黄素等物质，食用后使人兴奋，长期食用容易产生依赖性，易成瘾。不仅如此，资料还显示，长期嚼食槟榔，容易致口腔黏膜发生纤维性病变，有导致口腔癌风险。



｜ 口腔癌患者手术后照片


早在2003年，世界卫生组织已 将槟榔列入1类致癌物清单；2017年，国家食品药品监督管理总局公布的致癌物清单中，槟榔果和槟榔嚼块均被列入一级致癌物；2019年，国家卫健委发布的《健康口腔行动方案 （2019-2025年） 》中，将咀嚼槟榔与吸烟并列为两大口腔疾病高危行为。而在2021年1月一项公开发表的研究中，中国疾病预防控制中心专家发现，嚼槟榔已成为中国的口腔癌患者持续增加的主要原因。

除了可能导致口腔癌之外，食用槟榔还可能给人体带来其他损害。如有关毒性研究结果表明，长期食用槟榔对口腔黏膜细胞、人颊部上皮细胞、免疫细胞、生殖功能均可造成损害。

槟榔对健康的影响有多大，归根到底是一个科学问题，需要通过科学的方法予以解决。 即便是槟榔产业的相关利益方，也没有对槟榔具有危害性这一事实提出根本性的质疑。需要明确的只是，其到底有哪些危害及存在多大程度的危害。

在科学的意义上，槟榔与香烟极为相似：都存在对人体健康的危害，都容易使人产生依赖性。若说两者的危害有什么不同，那可能在于，相较于香烟产生的“二手烟”会危害不吸烟者，槟榔不会直接危害食用者之外的人。

认识到槟榔与香烟一样对人们的健康存在危害，那么也等于从科学角度承认，如对香烟进行专门立法一样，对槟榔也有进行专门立法的必要性。



影响立法的利益群体有哪些

既然某一物品对人体有明确的危害，那么为何不立法加以限制乃至禁止？

人类社会的多样性复杂性决定了，一项事物的存在与发展，往往是利弊兼具，牵涉到多方利益，是否立法加以规范、如何进行规范是一个利益权衡的问题，槟榔这一事物亦是如此。

对槟榔加以立法规范，必须考虑到多方不同的利益。

据《中国市场监管报》数据，2011年至2018年，中国槟榔产业产值从558亿元上涨至781亿元，且呈继续上涨趋势。槟榔产业不仅本身规模巨大，还涉及到诸多方面的利益：

1、槟榔对一些地方的经济具有重要的意义。在槟榔的主要加工消费区湖南，槟榔已成为一些地方的支柱产业。如2017年出台的《湘潭县人民政府关于支持槟榔产业发展的意见》提出，力争槟榔产业销售收入3年实现300亿元，5年实现500亿元的目标。

2、槟榔行业形成了数量庞大的企业群，他们有继续生存与发展的需要。据企查查数据显示，截至2021年8月，我国现存槟榔相关企业共2.6万家，其中2019年新增1522家，2020年新增2861家。而据媒体报道，个别槟榔企业年产值已经超过百亿元。

3、直接或间接从事槟榔行业的人员数量众多。2020年10月，《海南日报》提及的一组数据显示，截至2019年年底，海南省槟榔种植面积达178万亩，是海南230万农民的重要经济收入来源，占全省农业人口的41.37%。在这个意义上，槟榔行业甚至也是一个与民生问题密切相关的行业。



｜ 海南海口的槟榔摊

但槟榔行业的存在，并不是对所有各方都是有利的。除了前述对人们的健康存在危害之外，在经济层面，槟榔同样存在间接的、甚至可能是超乎收益的成本。

2017年刊登于《中国牙科研究杂志》的论文《预测槟榔在中国诱发口腔癌人数及产生的医疗负担》提及， 到2030年，湖南与槟榔相关的口腔癌患者将累计超过30万，在全国则可能超过100万，造成的医疗负担可能超过2000亿元人民币，大大抵消槟榔产业带来的经济效益。

正是因为牵涉到众多的利益相关方、关系到不同的利益，槟榔的生产、经营和食用是否要推动立法以及如何立法，并不是一个纯粹的科学问题，甚至也不是一个单纯的法律问题，而是一个利益权衡问题，需要兼顾、平衡各方面的利益。



到政策决断的时候了

食用槟榔对人体有害，此点已成为共识。但是，槟榔最直接的“受害者”恰恰是槟榔的消费者，如多数“烟民”不会主张禁烟一样，这些受害者中的多数人，也不会主张禁止槟榔的生产，甚至会反对对槟榔行业进行严格的限制。

在这种情形下，就出现了一个稍显诡异的现象： 槟榔的受益者和最直接的受害者，从其切身需要出发，都不会大力主张对行业的严格限制；真正呼吁从规范与限制的角度对槟榔进行立法的，是那些看上去与槟榔无直接关联的医疗界、学界、传媒界等方面的人士。

上述局面，使得槟榔的危害尽管客观存在，但槟榔立法却失去了最直接、有力的推动力量，甚至一定程度上也成为该领域至今没有专门立法的原因所在。

然而，立法保护对象缺少利益表达的动机和机制的时候，恰恰是立法决策者发挥其决断力、作出立法决策的时候。在我国的立法体制与现实之下，更需要决策者站在一个超然、宏观的立场，正视槟榔对整个社会经济和公众健康的利弊影响，权衡其间所牵涉的不同利益，适时作出立法决策。

有关槟榔立法的方向，存在两种可能，一是全面禁止日常生产、经营与食用，二是允许存在但加以规范和限制。

基于当前槟榔行业现状，后者无疑是更可行的，即一方面认可其存在的客观性与必要性，有条件允许其发展；另一方面，也要认识到食用槟榔存在的危害，从生产、经营等方面对无序扩张的槟榔行业进行规范与限制。

至于立法的具体内容，则可由决策者、立法者和相关地方政府、槟榔生产者、消费者等利益方，在尊重科学、正视现状、着眼公众健康和经济民生的基础上，参考控烟立法等相关领域的立法经验，进行充分沟通交流、协商讨论，以达成必要的共识。

但无论如何，对槟榔这一特殊的可食用物品，已经到了通过立法进行规范的时候。