作者｜刘远举

知名财经专栏作家 多家智库研究员

8月16日，经国务院同意，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，要求加快建立积极生育支持政策体系，为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑。

《指导意见》从提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，完善生育休假和待遇保障机制，强化住房、税收等支持措施，加强优质教育资源供给，构建生育友好的就业环境，加强宣传引导和服务管理等7个方面，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，提出20项具体政策。

此次17部门的这个《指导意见》可以看作是2021年8月30日《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的具体落实方案。

当下中国人口形势严峻，8月1日，求是网刊发了中共国家卫生健康委党组的文章《谱写新时代人口工作新篇章》。文章指出，新时代我国人口发展面临着深刻而复杂的形势变化，人口负增长下“少子老龄化”将成为常态。具体体现在五个方面：一是随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段；二是生育水平持续走低，近年来总和生育率降到1.3以下，低生育率成为影响我国人口均衡发展的最主要风险；三是老龄化程度加深，预计2035年前后进入人口重度老龄化阶段 （60岁以上人口占比超过30%） ；四是家庭小型化，2020年平均家庭户规模降至2.62人，较2010年减少了0.48人，养老和抚幼功能弱化。

所以，用政策提振生育愿望，对与优化中国人口结构，有着时代紧迫性。

不过，从舆论上看，人们普遍对生育政策表现出无感。一方面，生育行为，涉及方方面面，对家庭来说，是一种观念驱动，而不是像商业行为、投资行为那样是理性驱动的。所以，政策很难有立竿见影的效果，而是随风潜入夜、润物细无声的，只要坚持政策的战略方向，加大力度，最终能影响到人们的行为。

另一方面，这反应了政策力度还不够。

所有的生育政策中，住房政策是最重要的，此次《指导意见》也提出，加快完善住房保障体系，精准实施购房租房倾斜政策，发挥好税收、金融等支持作用等3项措施。但应该看到的是，此次《指导意见》的重点是加大对多子女家庭公租房精准保障的力度。

2012年时，浙江大学不动产投资研究中心、清华大学媒介调查实验室与《小康》杂志进行了一次联合调查，涉及4个一线城市、2个直辖市、26个省会城市和8个重点城市，共计40个城市。在40个城市排名中，长沙以90.1%的居民拥有住房率位居榜单首位，上海以67.9%的比率排于末位。其余调查城市的居民拥有住房比率均在70%至80%之间。所以，公租房能影响到家庭占比不大。

处于生育阶段没有房子的家庭比例就更小了。中国的很多市民权益都与房地产挂钩，比如最重要的权益，上学，就要住房与户口高度相关。这就使得购房往往成为婚姻的前提，生育家庭住房拥有率就会更高。一旦有了房子，在人均居住面积上，就没有公租房的资格了。而且，在中国城市，人们都普遍对孩子采取精养策略，生育第二个、第三个孩子的家庭一般来说在经济上都不会很差。在家庭人均收入上也会超出公租房的标准。



所以，用公租房政策来推进生育是一种政策上的错配。

另外，还应该看到，目前在最重要的贷款、税费政策上，对生育仍然是惩罚性的。

一般银行在审批住房贷款申请时，都“认房认贷”。“认房”，以房管部门出具的家庭住房情况证明所显示的住房套数为准；“认贷”，以征信报告显示的房贷是否结清为标准，有些地方，比如上海，即便前一套贷款结清，只要有过贷款，也算二套。认定为二套后，首付比例、贷款利率都会变得更高。

以一个家庭最常见的路径为例，一般是夫妻先贷款购买一套房，初次购房，往往较小；接下来，生育第一个孩子，再过几年，夫妻的收入更高了，第二个孩子出生，祖辈来帮忙带孩子，改善居住条件成为必须。这个时候，他们会被“惩罚”——凡是贷款买过一套房，那怕先卖掉，再购入第二套房，名下已经无房，但在银行征集系统里能查到贷款记录，再贷款买房时，就会被视为第二套。

这本是一个生育二孩、三孩的基本生活所需的改善型需求，但却会被视炒房，首付比例会从30%提到70%，税费也更高。如果贷款300万，30年还清的话，利率提高10%，相当于每个月要多支出1000元。30年接近多支出30多万元，显然这是一笔巨大的罚款。

如果每个月多1000元还能接受的话，那么，更高的门槛，则来源于首付。被认定二套之后，首付会从30%提升到70%，如果是一套500万的房子，这相当于要多付出200万的现金，这对于大多数家庭，是一个短期内无法翻越的门槛，生育的欲望就此打消。

即便家庭经济收入高，存够了钱，翻越了这个门槛，也要遭遇“罚款”。更大面积的住房，会遭遇更高的税费。这些更高的利息开支与税费，都形成了一种实质上的惩罚。

房住不炒的前提是住，充分满足生育家庭的居住需求，也是对房住不炒政策的落实。要避免“不炒”抑制住的合理需求，进而抑制生育意愿的局面。

用政策支持生育，在住房、教育、医疗、就业、税收、社保等政策适当向生育子女的家庭倾斜，切实减轻家庭生育养育负担，是当下的政策大趋势。

但是，应该看到的是，生育政策的效果周期长，从生育一个孩子到为社会作贡献，起码要20年左右。这跨越了政府的任期。而且，人口是全国流动的，今后向大城市聚集仍然是不可逆的规律，孩子长大后可能去外地。

所以，对地方官员来说，把钱花在支持生育上，远不如用钱刺激当下的本地经济更划算。地方政府很难有鼓励生育的长期的、强烈的动机。现在中国各地促进生育的政策普遍很弱，力度强的地方很少。

从动机与收益，以及理性的长期性来说，只有中央政府才是这些生育福利政策的受益者，所以生育补贴必然是全国性政策，也只有从国家层面的财政支出来解决。