1. 为什么在拜登的3.5万亿美元的预算计划中包含移民改革内容？
一般来讲，美国大多数法案在两院投票中是按“简单多数”的原则来通过。但由于美国参议院对讨论议题没有时间限制，因此少数党议员可以通过发表冗长辩论（Filibuster，俗称“拉布战”）来阻止提名或者议案通过。结束辩论需要60票，也称为“超级多数（Super Majority）”。
目前的参议院，民主党和共和党各占一半席位（50-50），如果民主党要绕过拉布战，需要60票。而在两党分歧严重的情况下，民主党根本不具备60票的优势。
而预算和解（Budget Reconciliation）程序如果启用，则参议院需在20小时之内完成讨论，付诸表决并且以简单多数的形式（即51票通过制）进行投票。鉴于民主党在参议院的微小优势，当50-50平手时，决定权落在副总统卡玛拉·哈里斯身上。
预算和解流程，图源：pgpf.org
“预算和解”程序在每个财年内针对直接支出、收入和债务限额三个方面各只有一次使用机会。类似以“预算和解”程序通过的法案有2017年川普减税法案和2021年Covid19救济法案。
民主党若想在2022财年财政支出计划中加入基建方案，再次动用“预算和解程序”加以推动，这也就是目前我们在新闻中读到的3.5万亿预算计划/支出计划。“预算和解”程序的启动意味着3.5万亿支出法案有更大的概率能够通过。
这项3.5万亿预算计划是面向未来10年的支出计划，重点在四大领域：家庭、气候变化、医疗保健、基础设施和就业。其中有一个亮点是包含移民改革的内容。
为什么移民改革会出现在预算计划中呢？其中一个原因就是前面提到的“拉布战”，参议院民主党的微弱优势绝对拿不到所需的60票，只能利用“预算和解”程序的简单少数原则通过移民改革法案。（今年年初《外交政策》的移民改革文章，也是提到了利用预算案通过移民改革的方法。请阅读：深度｜拜登的移民改革为何只能成功，不能失败？）
另一个原因则是目前移民改革有特别的紧迫性。
虽然说“童年抵美者暂缓遣返计划”（Deferred Action for Childhood Arrivals, 简称DACA）在2012年成立以来成为许多年幼移民到美国的无证移民的保护伞，允许他们工作，接受高等教育，但未来是非常不确定的。
图源：reuters.com
拜登和国会民主党人在2021年2月曾递交《2021年美国公民身份法案》，提议将“梦想者”入籍途径作为一项独立的法案。但今年7月，德克萨斯州的一名联邦法官裁定DACA违宪，使DACA再次处于危险之中，冻结了该计划接受新申请人的能力。虽说司法部就该案提出了上诉，但DACA上诉被提交给极为保守的美国第五巡回上诉法院，几十万“梦想者”仍身陷困境。立法者们表示，通过移民改革比以往任何时候都更加紧迫。
2. 移民改革包括哪些内容？
众议院司法委员会在上周五（9月10日）公布了法案中移民改革的细节。如果该法案获得通过，将允许某些无证移民申请永久居留权（绿卡），并允许数以万计的基于家庭和就业的绿卡申请人立即申请绿卡，大幅减少绿卡申请案积压。
以下是众议院法案中包含的移民改革有关细节。请注意，这些措施可能在后续两党协商中会发生改变。
合法身份
符合以下几种情况却没有合法身份的人，可通过支付1500美元的费用，并通过背景调查和体检后，可以申请绿卡。
对于 "童年抵达者延缓行动"（DACA）的接受者，他们必须具备以下条件：在18岁之前抵达美国，并从那时起持续居住在美国境内自2021年1月1日以来一直在美国境内
他们还必须具备以下条件之一：在军警部门光荣地服役过毕业于或就读于大学或中学后职业学校在申请前的三年中，"在美国有稳定的收入"他们不需要目前在DACA计划中注册才有资格。
对于以临时保护身份（TPS）在美国的人，他们必须具备以下条件：已经在美国住了三年或更长时间在2017年1月1日拥有TPS或有资格获得TPS没有从事会使他们不符合TPS条件的行为
延期强制离境（DED）受益人则需符合以下条件：已经在美国住了三年或更长时间截至2021年1月20日，符合DED的条件没有从事过会使他们不符合DED资格的行为
从事必要工种的人员（Essential workers）也将被允许申请绿卡，他们必须具备以下条件：自2021年1月1日起连续在美国居住显示持续的收入记录
图源：economictimes
家属移民及就业移民类别的绿卡申请人
以家庭为基础的绿卡申请人，如果其优先日期（Priority Date，俗称“绿卡排期”）超过两年，可以通过支付2500美元的费用，调整为绿卡身份。
以就业为基础的绿卡申请人，如果其优先日期超过2年，也可以通过支付5,000美元的费用申请调整为绿卡身份。
雇主可以为雇员支付5000美元，为绿卡申请提供便利的雇主对非公民雇员更有吸引力。根据现行法律和该法案，个人也可以选择支付这5000美元。
对于EB-5类别（投资移民），该费用为50,000美元。
根据国会提供的文件，这些新的合法化条款和调整身份的条款将在通过后6个月或2022年5月1日之前生效，“以两者中更早的日期为准”。这些规定预计会在2031年到期。 由此可见，目前法案中包括的移民改革范围可能更窄，重点是允许移民申请合法的永久居留权（绿卡），但没有直接提到公民身份。
虽然大多数媒体的注意力都集中在为“梦想者”合法化努力上，但法案中的合法移民措施整体来说将有利少数族裔有色人种的移民社区，包括来自亚裔及华裔社区。为数2千2百万的亚裔人口当中，超过一半并不是在美国出生的亚裔移民，按照估算，而目前的增幅，亚裔移民将在2055年成为美国最大单一移民群体。
在2010年新移民数量上亚裔就已经超过拉丁裔，图源：Pew Research
在美国，每年14万的就业类绿卡的限额被认为过低，其中包括每个国家7%的的限额，这给来自印度、中国和菲律宾的移民带来了负担。假如申请人来自菲律宾，某些家属类别的申请人往往需要等候20年才能够轮候到签证移民来美。根据美国国会研究服务部的数据，需要195年才能清理就业第二优先中积压的印度人的申请。而到2030年，美国积压的就业类移民将超过200万人。
3. 为什么民主党人的移民法案希望取决于参议院法规专家的一项决定？
前面提到了民主党人正试图利用3.5万亿美元的支出法案来通过移民改革，不受“拉布战”阻挠，但目前还不清楚有关规则是否允许他们这样做。
麦克多诺在上周五（9月10日）听取了两党关于移民立法是否能纳入3.5万亿预算法案的辩论，但她的决定仍是个未知数，她还没有表明将在何时作出裁决，而这本身可能会产生重大影响。
在移民问题上，共和党人认为，民主党人提出的立法与预算没有严格的关系。民主党人说，这是一个与预算有关的问题，因为移民影响到福利、开支和经济等事项，预计在未来10年内在医疗保险、医疗补助、可退税额度和其他联邦福利等方面产生1396亿美元的支出。
如果麦克多诺认为移民措施与预算法案无关，它可能会阻碍民主党的移民改革计划，但这并不是一个必然的结果。
虽然这种情况非常罕见，但民主党人可以用参议院的简单多数推翻麦克多诺的正式意见，并将移民改革纳入预算法案。上次发生这种情况的时候是在1975年，当时共和党副总统纳尔逊·洛克菲勒（Nelson Rockefeller）违背法规专家的建议，推动了对参议院拉布规则的修改。
民主党人也有可能解雇麦克多诺，就像2001年共和党人时任参议院多数党领袖特伦特·洛特（Trent Lott）一样，因为法规专家罗伯特·多夫（Robert Dove）限制参议院共和党人每年只能进行一次和解程序，而被解雇了。
今年2月，麦克多诺反对将15美元的联邦最低工资纳入Covid-19救济方案。当时的民主党人最终遵从了她的裁决，从立法中删除了这一条款。
如果这次她裁定移民改革立法与预算和解方案无关，而民主党人又不强求，那很可能是移民改革机会的丧钟。
这种由参议院法规专家参与“预算调解”过程，是源于一个叫做“伯德规则”（the Byrd rule）的东西，以西弗吉尼亚州前参议员罗伯特·伯德（Robert Byrd）的名字命名，限制了和解方案中可以包含的内容。
Robert Byrd，图源：Time
根据该规则，和解法案不能改变社会安全。它们不能被预测为在10年后增加联邦赤字。它们必须影响联邦支出或收入，而且它们对支出或收入的影响必须是对政策影响“不止是附带”影响。
4. 这次移民的改革前景如何？
即使参议院的法规专家允许预算法案中移民条款，移民改革在参议院仍然面临着坎坷前景。
虽然西弗吉尼亚州民主党议员乔·曼钦（Joe Manchin）没有对移民问题提出具体意见，但他曾告诉CNN，他不会支持3.5万亿美元的预算和解措施。而亚利桑那州的民主党参议员克里斯滕·西内玛（Krysten Sinema）也表示，她将反对这一水平的支出。
在一个势均力敌的参议院中，民主党人需要其核心小组的每一位成员都支持该方案才能获得通过，而副总统贺锦丽作为参议院议长，将成为打破僵局的一票。
从目前的报道来看，参议院拟在昨天（9月15日）提交详细立法。关于移民条款是否符合预算和解的标准，可能在这周末会有答案。如果参议院和众议院都通过了预算决议，整个法案可能会在9月底前进行表决。可以想象，这个过程不会那么一帆风顺。
按照目前预算计划中移民条款的写法，数以千计被绿卡积压多年的人和那些生活在美国没有合法身份的人可以通过这项新法案找到解脱。这也将改善许多个人和家庭的生活，提高美国公司和大学的竞争力。
接下来还有很多未知数：移民条款是否符合参议院预算和解规则，是否能顺利纳入3.5万亿预算计划，预算案是否能在参议院顺利通过，移民条款具体内容又会有哪些修改。我们将会继续跟进，请大家拭目以待。
参考文献：
https://www.vox.com/2021/9/12/22669790/budget-reconciliation-democrats-immigration-senate-parliamentarian
https://www.forbes.com/sites/stuartanderson/2021/09/13/dreamers-and-legal-immigration-changes-highlight-new-house-bill/?sh=a5690e69a9d2
https://www.boundless.com/blog/new-house-bill-legal-status-immigrants/
https://finance.sina.com.cn/money/forex/forexinfo/2021-02-08/doc-ikftpnny5698304.shtml
https://www.cnn.com/2021/08/09/politics/senate-reconciliation-package/index.html
https://www.politico.com/news/2021/09/08/senate-parliamentarian-immigration-democrats-510605
https://mp.weixin.qq.com/s/9mPqjFh4XZfQB8vtUgaQYA