本文来自微信公众号：世界说（ID：globusnews），作者：小世儿，原文标题：《立法反对人口减少，能管用么？》
为了拯救空心化严重的小城和农村，最近，西班牙开创性地通过了一部简称为“反人口减少法”的法令——卡斯蒂利亚-拉曼恰大区关于经济、社会和税收措施面对人口减少并促进农村整体发展的5月7日第2/2021号法令。
立法反对人口减少，这治理逻辑乍一听像是隔靴搔痒，背后实则是西班牙乃至意大利和希腊等南欧国家都难掩的焦虑。
西班牙的情况尤其令人“头大”，自上个世纪初以来，它的国内人口虽然增加了一倍以上，达到了4700万人，但是每平方公里的人口密度只有93人，远低于法国和意大利，以及欧洲平均水平。
根据西班牙农业、渔业和食物部（el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación）的数据，乡村地区占西班牙领土的84.1％，但那里仅有16％的人口居住。而这一比例还在不断减少，不断离开的年轻人，让西班牙的乡村一点点孤独老去。
对于这些地方来说，它们面前只有一个任务：生存。
“反人口减少法”希望通过确保居民获得基本的而且平等的公共服务，与人口减少作斗争，并吸引居民回流。
“空荡荡”的西班牙的新战役
卡斯蒂利亚-拉曼恰（Castilla-La Mancha）是位于西班牙中部，马德里自治大区东南边的由919个城镇组成的自治大区，在这里诞生了西班牙最值得骄傲的小说《堂吉诃德》。它是西班牙面积最大的自治大区之一，但是仅仅只有超过两百万的人口，每平方公里有26个居民，人口密度远远低于西班牙全国平均水平。
自从2013年开始，卡斯蒂利亚-拉曼恰自治大区的居民就开始严重外流，从2013年近210万人下降到2019年刚刚超过200万人的水平，现在将近90%的城镇只居住着全大区30%的人口，面临着严重的居民不足和人口短缺的问题。
至于要怎么留住人？这部开创性的“反人口减少法”提出：在公共服务领域，在每个至少有四个托儿所和小学的地方，都将配备建立一个公立学校；增加设立初级诊疗中心。在税收领域提出，例如最多减少25％的个人所得税的地方税配额，并减少10％的购置或修复房屋费用的征税配额。同时，将对个体经营者和在农村地区建立企业的公司提供援助。法案将努力促进农村地区的经济发展，特别是对第一产业的发展，并试图改变世代相承的家庭农业模式。另外，还提出确保在大区所有地方都能够接入光纤和5G网络。
卡斯蒂利亚-拉曼恰还将起草一项反人口减少的区域战略，该战略的有效期至少为十年，将每四年进行一次审查；同时还有一项为期五年的农村发展区域战略，并将明确指出对农村女性的帮助。
包括卡斯蒂利亚-拉曼恰大区在内的西班牙深受人口空心化最严重的阿拉贡大区（Aragón），卡斯蒂利亚-里昂大区（Castilla y León）三个自治大区在5月份签署了一份联合声明，呼吁中央政府能够为这些大区政府提供帮助，制定一项具体的援助计划。这三个大区占西班牙领土面积的43%，但只有570万居民，占总人口数的12%。这三个大区计划共同设立一个 “欧盟资金管理机构” ，通过欧盟基金，共同应对人口挑战。
当然，这项法案也不可避免地面对许多质疑的声音。旨在反对人口流失的平台“空心西班牙”（la Plataforma de la España Vaciada）就认为这项法案姗姗来迟，同时“非常宽松”。比如说，在该法案中对人口稀少地区的定义：密度低于每平方公里12.5居民的城市被归类为“人口稀少地区”；密度介于8到12.5的被标记为“强烈人口减少”；低于8的为“极度人口减少”。但是事实上西班牙内陆很多地区的每平方公里人口密度不到两个居民，“空心西班牙”指出应该进行更加细致的划分，并为这些地区制定更加积极的鼓励政策。
大城市是无法抵挡的
即便是在这部历史性的 “反人口减少法” 通过后，卡斯蒂利亚-里昂大区也不得不在面对西班牙国家电视台（RTVE）采访时承认，单纯反对农村的人口减少是行不通的，许多农村和小城镇因为人口流失而消失，已经成为了无法避免和不可逆的趋势。
西班牙的城市化从上世纪50年代开始起步，到现在七十多年的时间，超过80%的人口居住在城市当中。现在西班牙近4700万的人口中，有将近四分之一都居住在马德里和巴塞罗那两大都市圈中，这个比例还在进一步升高。
西班牙智库Funcas进行过统计，在过去的70年中，西班牙内陆的23个省份，经济活动和劳动力消失了一半。更重要的是，不同省份之间的人口不平衡也在不断加剧，90%的居民集中在西班牙经济活动最发达的30%的地区。从20世纪中叶开始，西班牙剩余的70%的地区开始经历大规模的人口外流，直到现在只拥有西班牙10%的人口。目前几乎有一半的西班牙市镇，人口密度低于每平方公里12.5个居民，这是欧盟为确定是否面临 “人口减少风险” 而设定的阈值。
不仅仅是西班牙，全世界的城市化浪潮都在蓬勃发展。根据伦敦政治经济学院（LSE）的数据显示，1900年，世界上只有13%的人口居住在城市当中，但是到2050年，城市人口将占世界总人口的66%。
在城市化的同时，都市圈的形成又在促进着大城市化，客观上提高了公共服务效率，促进经济活动发展，同时为个人提供了更多的人生和职业选择。
但回过头看，农村地区和许多小城市则陷入了一个恶性循环。
巴塞罗那自治大学（UAB）人口研究中心的研究员Joaquín Recaño的研究表示，农村地区和许多中小城镇缺乏足够的经济活动或者经济结构过于单一，由此造成工作机会的不足或者工作岗位的单一，导致大规模年轻人选择前往经济活动更加发达的大城市生活。
同时，另一方面，政府在公共服务投资当中，更倾向于投资大中城市和人口聚集区，事实上对于大中城市和人口聚集区的公共服务投资，能收获比农村和小城镇更好的效果，公共服务效率也会更高，但是这使得许多小城市和农村地区公共服务投入严重不足。而反过来，这又加剧了人口流失，使得经济活动继续下降，公共服务投入更加不足，以此类推。
单以医疗资源为例，西班牙国家健康体系（SNS）中一共有注册公立医院467家，其中仅仅巴塞罗那所在的加泰罗尼亚大区就有157家；西班牙公立大学一共有73家，有26家在加泰罗尼亚大区和马德里大区。就业、教育、医疗和新技术的使用，成为横在农村与大城市之间难以逾越的鸿沟。
这些年曾经引起过媒体广泛关注的，“1欧购房项目”就是南欧国家农村地区面临人口减少空心化最无奈的自救选择。年久失修的房屋，步履蹒跚的老人，不光在西班牙，在意大利、希腊等国家也被农村空心化问题深深困扰。
西班牙自2019年通过了《西班牙城市议程》，目标在2030年实现更加均衡和可持续的城市化。这份计划不仅提出了对于大小城市间协同发展的愿景，还特别指出要推动城市和乡村的共同发展。如何平衡大中城市和农村小城市的发展，如何解决经济的区域发展不平衡，成为考验公共管理者智慧的难题。
萨拉戈萨大学（Universidad de Zaragoza）也曾做过一项西班牙空心化的研究，作者爱德华多·班德雷斯（Eduardo Bandrés）说：“在研究中我们没有提出任何的建议，因为我们发现在许多地方，人口流失是不可逆的，它们终将会消失。”
城市和乡村是文明的两面，一面是抬头看天，另一面是低头看地。但是，没有人愿意看到堂吉诃德骑着自己的毛驴走过的乡野田间荒无人烟，但是也没有人本就应该生活在这荒无人烟的乡野田间。
2016年西班牙作家塞尔吉奥·德尔·莫利诺（Sergio del Molino）出版了一部以自身亲身经历著成的《空旷的西班牙》 (La España Vacía)，他笔下的西班牙，是不包括海岸线和马德里的，是一个通常被忽略和遗忘的西班牙。