联合国人口司公布的2018年的200多个国家和地区的总和生育率数据中，约一半国家和地区的总和生育率低于更替水平（一般认为是2.1左右），其中生育率最低的国家和地区主要分布在东亚和南欧不少低生育率国家出台了直接或间接鼓励生育的政策，但效果却差异很大。
本文来自微信公众号：瞭望（ID：OutlookWeekly1981），作者：杨舸（中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员） ，题图来自：视觉中国
世界上几乎所有发达国家都面临着生育率低迷带来的挑战。联合国公布的《世界人口前景》报告显示，从1950年至2020年，全世界的总和生育率（TFR）由4.97下降至2.47，其中发达国家的相应指标由2.82下降至1.64。欧洲老牌发达国家的人口转变起步早、周期长，东亚发达国家的人口转变起步晚、转变快。但无一例外，从20世纪60年代中期开始，这些国家的生育率都下降到更替水平以下。
长期的低生育率会加速人口年龄结构老化，使人口总量陷入负增长，影响社会经济的可持续发展。面对挑战，不少低生育率国家出台了直接或间接鼓励生育的政策，但效果却差异很大。法国、英国、丹麦、瑞典等国生育率明显回升，希腊、意大利、韩国等国却始终在极低生育率水平徘徊。
那么，究竟什么样的政策思路效果比较好？
一、发达国家生育率分化
联合国人口司公布的2018年的200多个国家和地区的总和生育率数据中，约一半国家和地区的总和生育率低于更替水平（一般认为是2.1左右），其中生育率最低的国家和地区主要分布在东亚和南欧。
发达国家的生育率变化趋势主要有以下几类：
第一类国家是保持稳定生育率的“优等生”，其生育率始终处于缓慢下降的过程中，虽然也曾触及短暂的低位，但总和生育率最终稳定在1.8左右的水平，如西欧的法国、英国和北欧的丹麦、瑞典、冰岛等。
法国1990年代的总和生育率曾下降到1.6~1.8之间，2000年以后回调至1.8以上，英国、丹麦的总和生育率在2006年以后也回调至1.8以上。但是，受欧洲整体经济下滑的影响，挪威、荷兰、芬兰等北欧国家的总和生育率最近几年有明显下降的趋势，2018年均低于1.6。
第二类国家经历了较长时间的低生育率阶段，2010年之后缓慢回升，但生育率总体仍然处于较低水平，比较典型的是德国和日本。
德国的总和生育率从1990年至2010年的整整20年间均处于1.4以下，2018年回升到1.57；日本的总和生育率从1997年至2012年均处于1.4以下，2018年仅回升到1.42。德国和日本均为二战后崛起的工业强国，国家财力雄厚，面对长期的低生育率，两国在近些年增加了儿童福利政策的投入力度。
第三类国家的生育率曾快速下降到极低水平（通常指总和生育率在1.3以下），但近年来有明显回升趋势，如中东欧的捷克、匈牙利、斯洛伐克、拉脱维亚和俄罗斯等。
受苏联解体的影响，经济和政治动荡使中东欧国家的总和生育率于20世纪90年代初开始迅速下降，在2000年前后下降到极低生育率水平，2010年之后呈现回升趋势，其中俄罗斯的总和生育率在2015年回升至1.77后，又开始掉头下行。
第四类国家的生育率已下降到极低水平，且回升趋势仍不明朗，如南欧的希腊、意大利、葡萄牙和东亚的韩国、新加坡等国。
相比于西欧和北欧，南欧的生育率下降晚、但速度很快，大约在20世纪末就达到极低生育率水平，在2010年左右曾短暂回升，但受近年经济不景气影响，生育率波动明显，回升乏力。东亚的韩国、新加坡在经历快速人口转变后，总和生育率在本世纪初达到极低水平，韩国更是连续多年成为世界上生育率最低的国家，2020年的总和生育率仅为0.84。
综合来看，发达国家的生育形势不容乐观。
二、它们为何成为生育“优等生”
为了鼓励生育，发达国家采取了不少措施，政策标配主要包括经济补贴、税收优惠、假期支持和社会抚育等。
经济补贴包含生育津贴和儿童津贴。比如，挪威的母亲生产后可领取38750挪威克朗补助金；日本给0~3岁儿童每月发放1.5万日元补贴，给3岁以上至小学毕业的儿童每月1万日元补贴。
税收优惠是经济补贴的间接形式。德国的高收入家庭可以选择以税收减免的方式获得儿童津贴，2010年每个儿童的平均免税金额为984欧元。英国、西班牙等国均有类似的政策。
法定的产假和育儿假是为职业父母照料子女而设立的。法国的妇女生育第一胎有20周全薪产假，生育第二胎则有40周全薪产假；瑞典的父母可以共享480天的带薪育儿假。
社会抚育机构可以帮助母亲重返就业岗位。丹麦1~5岁儿童进入托幼机构的比例高达90%，大部分费用由政府承担；日本从2019年开始实施幼儿教育免费。
这些政策在各国实施的力度和时间均不相同。作为生育“优等生”的法国、瑞典、丹麦等国的相关政策还具有以下几个方面的特征：
一是政府主导的福利政策体系不仅普惠国民，而且足够慷慨。
依照丹麦学者艾斯平·安德森关于福利国家的划分，丹麦、瑞典、挪威等北欧国家是典型的社会民主主义福利国家。具有鼓励生育作用的家庭福利政策是这些政府主导的国民福利体系中的重要组成部分。从普惠性来看，无论家庭经济状况如何，18岁以下的儿童均可获得政府补贴；从公共性来看，它们以公立托育机构为主来解决托幼问题；从慷慨度来看，这些国家的家庭福利公共支出占GDP的比例始终高于欧洲其他国家。
二是深入人心的中立性别观念在生育和养育环节得到了体现。
北欧的性别平等观念被认为是其保持稳定生育率的重要因素。挪威是世界上第一个颁布父亲配额育儿假的国家，只要父亲在孩子出生前的10个月中至少工作6个月，就享有休育儿假的权利，父母共享49~59周的带薪育儿假，其中10周的父亲配额育儿假不可转让给母亲。
瑞典的父亲休育儿假还会得到额外的“性别平等奖励”。挪威统计局的数据表明，父亲使用育儿假的比例持续上升，照料子女和家务劳动的时间也呈上升趋势，这与生育率呈显著的正相关关系。
三是普遍主义与平等主义引导了“去家庭化”理念。
北欧的家庭政策基于其普遍主义和平等主义的观念，即所有公民都有权享受基本福利，也应该平等地承担家庭和社会责任，最终形成民众负责工作纳税、国家承担养老抚幼责任的福利模式。瑞典、挪威、丹麦等国的政府学前教育补贴不仅涵盖3~6岁儿童，也包括1~2岁儿童，形成了以公立机构为主，私营机构为辅的托幼体系，最大程度地帮助了母亲重返就业岗位。
四是以推动女性充分就业为目的来平衡职业与家庭。
高福利国家的高福利水平是建立在高税收和充分就业基础上的，其家庭政策一直以促进两性在劳动力市场的平等为目标。为了促进女性充分就业，瑞典的生育假不仅有孕期假和带薪育儿假，12岁以下儿童的父母每年还有120天的临时育儿假。
法国提供了多样化的幼儿保育模式，主要有“母亲的助手”、住家保姆、托管保姆、公立托儿所、企办托儿所、医办托儿所、“城市希望”托儿所等等，政府利用各种方式给予保育支持。其结果是，瑞典、丹麦、法国、挪威等国不仅拥有较高生育率，其母亲就业率在经合组织（OECD）国家中也处于较高水平。
值得一提的是，芬兰将托幼现金补贴直接给到家庭，而非补贴托幼机构，使得芬兰母亲的就业率明显低于瑞典和丹麦。
三、福利政策也要辩证看
鼓励生育的政策能否起到提升生育率的作用？这一问题的答案目前还存在较大争议，需审慎对待。
首先，经济补贴是最常用、最直接的方式，却因负担重且短效而受人诟病。
经济补贴必须能够有效降低家庭的养育成本才能产生作用，因此政府需要为此支付巨额儿童福利金，可能会以牺牲经济发展效率为代价。高福利体制一直被认为是拖累欧洲经济的绊脚石。欧盟统计局的数据显示，欧洲各国不打算增加甚至在下调家庭政策的支出。
澳大利亚、俄罗斯、日本等国的人口学专家学者则指出，经济补贴具有短效性，经济奖励会促使原本有生育计划的妇女提前生育，缩短生育间隔，由于社会整体的生育意愿并没有明显改变，生育率短暂上升后很快又会继续下行。而且，经济激励对低收入家庭的作用更明显，高收入家庭的生育计划并不会因此发生改变。
其二，产假长短和产假津贴对生育的影响因地而异。
延长产假的确能帮助职业女性分配更多精力照顾儿童，但过长的产假会加重女性在劳动力市场的弱势地位，追求经济效益的企业会因此避免使用有生育需求的女性劳动力，这可能反过来又降低了女性结婚和生育的意愿。因此，关于产假长短与生育率关系的研究可能出现完全相反的结论。
产假津贴被认为对生育率有一定的积极影响，但其来源在各国存在差异，产假津贴可能会加重政府公共支出压力，以及社保基金或企业的负担。
其三，“社会化”的儿童保育和家庭性别中立理念对生育有积极影响。
北欧国家的研究证实了让社会机构承担儿童抚育责任对生育率有明显正向作用，瑞典在性别平等方面的社会建设也被认为是提高生育率的决胜法宝。
值得一提的是，社会领域的建设并非一蹴而就。瑞典早在1939年就通过了“有酬就业妇女不得因怀孕、分娩或婚姻被解雇”的法案，但性别平等的理念经过了漫长的历史过程才深入人心。北欧国家1~2岁儿童进入托育机构的比例超过了一半，这与东方亲密育儿的理念也显得格格不入。应该说，社会政策植根于历史和文化的土壤，无法轻易复制。
四、美国为什么特别？
美国没有专门的生育支持政策，其总和生育率虽然也在持续缓慢下降，但目前仍然保持着1.7~1.8的水平，这在主要发达经济体中是绝无仅有的。这与美国接收的跨国移民存在很大的关系。
美国一直是跨国移民最大的目的地国。截至2020年美国共入境移民5100万。尽管欧洲裔白人的生育率一直较低，但少数族裔的生育率仍然较高，这使得美国总体上保持了较高的生育水平。
但是，外来移民使得美国的种族结构发生了较大变化。美国人口普查局预测，21世纪中叶的美国人口族裔结构中，白人在美国总人口中的比例将从目前的66%下降到46%，少数族裔将从40%上升到54%。其中，拉美裔增长最快，将达到人口总数的29%。这对美国的社会、政治、文化稳定均可能构成较大挑战，加剧社会分裂。正因为如此，很多国家在对待移民问题上均采取了谨慎的态度。
本文来自微信公众号：瞭望（ID：OutlookWeekly1981），作者：杨舸