据网上报道,广东佛山市某镇经过民主评议和政府作风效能领导小组审定,确定当地8名干部为“躺平休闲人员”。所谓躺平是指干部工作态度消极,不符合高效能作风要求。国家对于治理干部躺平问题也提出了文件要求。相对于渎职失职,躺平是一种由于内在工作积极性不足所引发的问题。要治理干部躺平问题,首先要理清干部躺平的原因。


一、乡村的组织形态


上半年以来,到了7个省开展调查,访谈了若干乡镇,各地情况差别巨大。


调查到的最大的乡镇,户籍人口将近8万,另有几个乡镇是4、5万人口,还有的乡镇是2万人口。大部分中西部乡镇工作人员为50到100人。其中,事业编与行政编人员的比例大约是2:1。基层人员最多的是长三角地区,有的一个乡镇街道,正式编制人员和聘用人员超过300人,是中西部地区的3倍以上。


东部地区不仅乡镇公务员和机构多,而且村一级也是正规化、行政化,中西部地区一个村为5到7名村干部,东部地区不仅村级干部职数多,而且村干部也参照公务员管理,每天坐班,朝九晚五地上班。


东部地区乡村以更健全的编制、更正规的机构和更复杂的组织形式,应对基层工作。乡村机构越是复杂、编制越是健全,消耗的资源也越多。


六月份,在北方某县调研,当地最大的城关镇,管辖人口超过6万人,除了人员工资之外,全镇一年能够掌握的自主经费为80万元(包括办公费用)。几年前,在西部某个乡镇调研,管理3万人口,一年的乡镇办公经费为18万元。


前一段,在中部某地调研,一个辖区约8万人口的农业大镇,耕地面积11万亩多,全镇行政干部46人,事业编干部55人,全镇上一年度的人员工资总数是346万元,离退休20万元,24个村192个村干部全年的工资为356万元,离任村干部补贴124万元(包括所有过去担任过村干部的),24个村的办公经费全年共计72万元,县里核定的乡镇机关运转经费为一年55万元。


算下来,中西部一个乡镇包括村里的全年所有经费支出,为1000万元左右(含人员工资)。而在东部地区,以长三角某些村为例,一年各项经费开支就超过500万元。东部地区一些乡镇,全年的财政预算支出超过1亿元。


我们调研的一些东部村庄,尽管大量人口已经进城,留在村庄中的本地人很少,并且土地已经实现规模化流转,农业专业户或农业公司自行负责经营,村级提供的农业公共服务供给很少。这些村庄经过环境建设和“三改一拆”后,工厂和企业都已搬迁进入了工业园区。这些不是城中村的东部村庄中,生活着数量不多的老年人,村庄事务稀薄,基层重大矛盾也很少发生。尽管如此,这些村庄也是组织高度健全,村级组织规范运转,并且每年要支出上百万的经费。


总体来看,在城镇化推进、人财物流出、去产能和环保用地指标严控的背景下,无论是东部还是中西部地区,绝大部分村庄都面临着要素流出趋势,政府面对的是总体上日渐空心化和老龄化的乡村。乡村工作的重点变成对剩余要素和剩余事务的管理服务。一方面,在“农业农村优先发展”的国家政策导向下,乡村总体面貌在改善;另一方面,乡村也在走向空心化,乡镇和村级需要管理的要素和处理的矛盾冲突,也越变越少。


二、为应付上级而忙碌的乡村干部


乡村事务和具有对抗性的矛盾冲突在减少,然而,乡村两级的工作压力并未减轻。调查中看到,无论是东部地区还是中西部地区,乡村干部都很繁忙。曾在一个乡镇调查中,多次计划约镇长书记座谈,几乎每天都看到开会情况。乡镇干部反映说,乡镇的两位主要领导,“不是在开会,就是在开会的路上”。前一段在另外一个中部乡镇调研,在不到两周的时间中,现场观摩了几轮省市县的抽检和迎检。


乡镇工作忙碌,差别在于,东部地区经费充足,乡镇通过增加机构设置和聘用人员来完成各种事务,中西部地区资源稀缺,乡镇干部靠加班和人力完成各项事务。


乡镇忙碌是一般状态。不过,乡镇干部的忙碌也要分对象。


观察发现,最忙的是乡镇主职干部,如书记镇长。几乎所有县里下达的重要工作都要求乡镇主要领导抓。早期乡镇考核采取百分制,考核项目少,以招商引资、税收任务完成、社会稳定为主项,达标即可。现在各地县级对乡镇的考核越来越细,总体考核套着专项考核,结果考核套着过程考核,基本任务套着创新创建,每个县级部门都要考核乡镇,工业、农业、交通、国土,等等,每个部门都下达考核指标,每个部门都要求体现工作创新。


最近几年,县乡中的条块关系发生了很大变化。每个县级条线部门,都强调自身工作的重要性,每个条线部门都要借助乡镇完成业务工作,而乡镇的人手资源十分有限,因此,每个条线部门都努力将自身的工作变成“中心工作”。每个条线部门,都有县级领导联系着,条线部门通过各种联席制度,将自己变成协调机构和考核机构,想办法将部门任务下达到乡镇基层。


在任务下达较少时,乡镇集中精力完成阶段性的“中心工作”,将常规工作与中心任务结合。随着每个部门都变成了领导机构以及越来越多的条线工作变成“中心工作”,乡镇就面临着数不胜数的“中心任务”,并且,每一项任务都带着考核和督查,乡镇必须回应各个部门下达的中心任务。


三、面对不需要讲道理的考核


任务背后是考核,乡镇不仅要完成任务,而且要漂亮地完成任务。基本工作做完后,还要承担创建任务。越来越多的信息技术手段运用、APP打卡,实现条线部门对乡镇工作的全流程监督。调查中看到,在多个部门同时下达任务的情况下,每个部门为了竞争乡镇的资源投入,都有意无意地提高检查标准。


最典型的是,几乎所有的工作都采取对乡镇“排名”。近期,我们在不同地区调查,看到农村医保收取成为基层年底最重要的“排名”工作。以医保收取为例,乡镇对村里下达任务,按照完成率排名,前三名没有奖励,排名最后的要在大会上做表态性发言。


排名是与任务指标测量不同的考核方式。某一项工作,如果采取指标测量,比如过去乡镇承担的招商引资任务,每年初县里对乡镇下达任务,乡镇与县里讨价还价,最后确定每个镇的任务数量,超额奖励。这种指标测量的做法,基于实际情况作出,只要每个乡镇努力,就都可以完成任务,年底都得到超额分成奖励。


当前,排名成了部门推进乡镇工作的主要方式。排名看的是相对位次,无论做得怎么样,都会有后三名。这使得基层完成工作没有了“达标”标准,只能最多地去投入资源,结果就是工作上的各种“卷”。


除了排名之外,各地还采取了现场观摩的做法。市里县里的主要领导带着主职部门,按月或季度地去到乡镇打造的示范点上考察,现场评比,现场表扬或批评。另外,各地基层还发明了抽查、大比武、大会战、打擂台等各种形式的工作动员方式。


这些十分精细而又严格的考核技术,畅通了上级对下级的监管和督促,再加上部门工作越来越多地变成了中心任务,使得乡镇面临着越来越多的工作与压力。最先接触任务和承担责任的是乡镇主职,因此,乡镇书记镇长是最忙碌的。


乡镇工作还比较积极的是副科级干部,包括人大主席、副书记、副镇长、组织委员、宣传委员等。一个乡镇的副科级干部为10人左右,他们要么年富力强,三十多岁,为新提拔的干部,要是年龄稍大的“老乡镇”。这些副科级干部各分管一摊,带领相关科室完成工作,并且承担包村联村任务。


乡镇副科级干部既是分管领导,也是业务干部,很多工作既要负领导责任,也要亲自去做。一位有包村经验的乡镇副职干部说,任务交到村里,不能靠说到,还要亲自到场,要帮助村里和看着村里做。副科级干部分管的工作要靠科室去完成,经过机构改革之后,乡镇成立了几大办公室,如农业农村办、社会事务办、综合执法办、党政办、党建办等。这些科室主任为正股级干部,是完成各项工作的中坚力量,一般由工作积极、业务能力强的青壮年干部担任。


除此之外,是占比最多的状态一般的乡镇工作人员。


四、忙碌的少数,应付着的多数


总体忙碌的乡镇干部状态有所不同:最忙的是乡镇两位主职干部和十位左右的班子成员,他们承担各项工作的领导责任;其次是十多个科室负责人和正股级干部。比较不忙的是一般工作人员。


结合各地调查情况来看,乡镇中积极忙碌干部与状态一般干部,占比大约为1:2,乡镇大约有三分之一的干部积极而忙碌,也有三分之二的人员比较被动。这符合组织中的“二八定律”,即多数工作由少数人完成。


乡镇干部三分之一积极忙碌,三分之二以完成手头工作为基本状态,这一情形是出现在上级考核越来越多的背景下。一段时期以来,以扶贫攻坚、疫情防控和乡村振兴工程为内容的工作,实现对乡镇干部的高强度动员。基层工作内容相对于早期发生了很大的变化。在此现实下,乡镇干部的行为逻辑又发生了哪些新的变化?


五、忙碌不一定是“真积极”,躺平也不一定是“真消极”


从调查中观察,积极而忙碌的乡镇主职干部还有另外一个特点:即很多主职干部都喜欢谈“规范”,到一个地方任职不久就提出诸如“几纵几横”“几带几片”的乡村建设大蓝图,向上争取政策、打造大项目、整合资源树立典型、积极宣传、总结模式、创建经验。以谋划“大项目”的形式开展工作,成为乡镇常见的工作方式。


在今年的调查中,陆续接触了几位乡镇书记镇长。有的乡镇书记任职期间,经常研究省级或以上的政策文件,学习到最新政策精神后,率先开展实施,多项工作跑在全县各个乡镇前列。还有乡镇书记总结工作思路:


一是安全稳定要抓牢,二是各项达标任务要完成,三是要结合本地资源禀赋打造亮点,探索本地工作创新。做好底线和达标工作,可确保在各项考核中不被问责,出成绩却要靠短期的资源投入来实现工作创新。相对于底线工作和达标工作,各类创新创建工作,以“短平快”为特点,乡镇投入大量资源相互竞争,卷入大量精力。


在工作考核和职务晋升上,打造看得见的点、创建经验、提出新模式新概念,是影响乡镇主职干部的重要指标。一位乡村干部总结乡镇之间的竞争逻辑是“换道加速、变道领跑、弯道超车”。在乡镇间竞争和各种强激励下,乡镇主职干部新到任后多会提出新要求、新蓝图,国家投入的惠农资源被基层整合到各种形式的“大手笔”和“大项目”中。这些以“大项目”形式开展的乡村建设,外观高大,却做不到普惠,也不属于兜底和补短板。


承担分管责任和业务任务的副职干部和科室负责人,要对具体工作任务负责。调查中,一位乡镇干部总结说:“很多工作会被县里问责,没有完成要问责,完成不好要问责,出来问题要问责,事情做完终身负责。


在乡镇工作,35岁是个坎,很多人不想当股科长,不想当部门负责人,只要在做的过程中,就可能出现不规范,也有可能出现不当操作。”承担这些具体工作的副职干部或科室干部,一般是新提拔的,或者有进一步晋升空间的年轻干部。职务晋升预期激励这部分乡镇干部积极完成工作。


还有不少一般工作人员,或新入职的公务员。年龄较大的一般工作人员没有职务晋升动力,他们属于乡镇中的“老人”,各方面情况熟悉,对本职工作得心应手,但是对额外增加的工作缺乏积极性。比较特殊的是近几年招考的数量不少的乡镇公务员,他们刚入职不久,大多数承担着办公室或文字工作。访谈中得知,这些新入职的乡镇工作人员不少都准备考走或参加各级遴选。


观察来看,当前乡镇工作一方面任务很多,要求很高,国家也投入了大量的惠农支农资金,另一方面,乡镇干部却存在“假消极”与“假积极”共存。


所谓“假积极”是指,一部分主职干部和部门负责人,为了争取晋升而积极作为,工作追求短平快,关心指标考核而非目标达成,群众需求不是第一位考虑的。这种积极是利己的积极。


所谓“假消极”主要是指,在大多数一般干部那里,或者由于形式主义工作太多,或者是由于考核过于苛刻,使得这些大多数一般干部完成手头工作却缺乏获得感,进而缺乏内在积极性的释放,使得工作变成了敷衍。


这种“假消极”与“假积极”的共存,背后逻辑是基层干部履职行为与职务晋升或考核问责高度相关,是上级对基层短时间取得“看得见”成绩的高要求所造成的。从这个意义上看,“假积极”不一定是好事,而“假消极”也并不一定代表一般干部业务素质低下。


六、如何打破“假积极”与“假消极”的乡镇新型“二八”状态


乡镇是与群众最直接接触的组织,乡镇工作位于国家治理的末端。上边千条线,下边一根针,各项涉农工作都要传达到乡镇落地完成。在国家治理分工中,乡镇干部是执行者,乡镇干部不必是战略家,乡村的基础条件是资源和空间很少,造亮点和提炼创建政策“经验”不是基层的主责。


乡镇干部的角色应当定位为事务官和群众工作指导员,代表国家执行支农惠农政策,在惠农政策执行过程中熟悉群众需求,将宝贵的财政转移支付利用好,沉入基层中与群众建立广泛的联系,将群众组织起来建设乡村,将党和国家的政策投入变成农民建设美好生活的积极行动。


当前存在的问题是,过多的县级考核和问责,虽然让乡镇组织积极运转起来,却又让乡镇干部更主要地是在响应上级任务要求、琢磨那些容易取得考核成绩和能够吸引上级关注的工作,对群众的实际需求却没有足够精力去了解。乡镇变得行政与官僚,在此情形下,就出现了各种形式主义,以及所谓的干部躺平。


中央提出为基层减负,正当其时。唯有减少基层负担,破解形式主义干扰,让乡村工作回归本真,才能够让乡村干部焕发内在的积极性。


本文来自微信公众号:新乡土(ID:xinxiangtuzhongguo),作者:桂华(武汉大学中国乡村治理研究中心教授)