2023年11月4日，上海陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司（“陆家嘴公司”）在其公司官网披露了一条“关于公司及控股子公司涉及重大诉讼的公告”。公告显示陆家嘴公司及其控股子公司对以江苏苏钢集团有限公司（“苏钢集团”）为首的5名被告提起民事侵权诉讼。


诉因是苏钢集团在2016年将其名下苏州绿岸房地产开发有限公司（“苏州绿岸”）95%的股权挂牌出让给原告，而苏州绿岸的主要资产，位于苏州高新区的17块土地使用权中，有14块存在面积与程度远超披露的土壤污染情况。


一、“苏州毒地案”存在哪些复杂的法律关系？


陆家嘴公司就此向被告方提出高达百亿的侵权索赔诉求，并将苏州绿岸列为第三人，该案目前已被江苏省高级人民法院正式立案受理（“苏州毒地案”）。


公告一经发布，陆家嘴公司的股价便应声下跌，在公众舆论中也掀起轩然大波。


“苏州毒地案”案情复杂、牵连甚广，可能成为我国诉讼历史上索赔标的额最大的一起民事案件，并且涉及大范围严重土地污染，引起了多方关注。


本案的复杂性，体现在三个方面：


（1）案件关键事实模糊不清，争议双方就土地污染问题各执一词。


（2）案件当事人，包含企业、行政机关、环评单位等多方主体，法律关系纷繁复杂。在本案5名被告中，除苏钢集团外，还有负责审批国有土地变更规划的苏州高新区管委会、负责实施环评的苏州市环境科学研究所和苏城环境科技有限责任公司，以及负责审批环评许可的苏州市自然资源和规划局，原告方认为在涉案土地出让、环评和调规变性过程中，这些机关、单位涉嫌存在违法违规、弄虚作假和不履行法定职权的侵权行为。


（3）案件核心要素——涉案土地的环境影响评价（“环评”），具有高度技术性和专业性，且多次环评结果前后矛盾。


鉴于本案尚未正式开庭，案件事实有待法院后续通过调查取证、开庭审理等方式进一步探明，本文仅对“苏州毒地案”中涉及的两大核心法律问题进行分析：


其一是环评问题；其二是毒地案中的政府监管责任。


二、矛盾的环评：环评应当为谁服务？


环评，是指规划和建设决定作出之前，预测、分析、评估拟议行动的环境影响，并提出预防或减轻不利环境影响的对策和措施。


我国《环境保护法》第19条规定，“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”，由此确定了“无环评、无开发”的原则。


环评也被视为规划项目和建设项目的“通行证”，发挥了重要的环境保护、风险预防作用。由于环评具有高度技术性和专业性，因此建设单位通常委托第三方环评机构实施，后者编制的环评报告将成为环保部门批准建设项目环评许可的重要参考。


在“苏州毒地案”中，对于苏钢集团是否构成违规出让存在严重污染的土地的问题，原被告双方各执一词。


原告方认为，涉案地块的实际污染面积和污染程度远超苏钢集团挂牌时所披露的污染情况，真实污染情况在原告方于2021年对已建成设施进行土地污染情况调查时才发现；被告苏钢集团则认为，在2016年转让之际便已如实披露部分地块的污染情况，并且明确提示部分地块原为钢铁焦化生产区域，可能存在土地污染风险，原告不仅知悉并承认接受所有风险，而且还在开发建设时因不规范施工造成二次污染。


而原被告对立的观点背后，是两份相互矛盾的环评报告。


涉案地块原为苏钢老产区，属于工业用地，分为焦化区和非焦化区，并在2014年停产。苏钢集团在2016年挂牌拍卖前，委托了苏州市环科所和苏城公司对焦化区进行初步调查和详细调查，并编制了风险评估报告。


报告显示17个地块中，仅位于焦化区的4号地块存在严重污染，需开展土壤和地下水治理，2号地块及其附近个别超标点位不需要治理修复，其他焦化区地块均适用商业、公共市政等用地类型，非焦化区地块则适用住宅、学校等各类用地类型。


而在2022年，陆家嘴公司在开发2号地块建设雷丁学校过程中，因地块土地污染严重而导致环评未通过政府审批（“雷丁事件”），并因此委托中国环科院案涉地块全部重新开展调查评估，评估结果显示17个地块中共有14个地块存在土壤和地下水污染，其中已建成幼儿园的13号地块和已建成学校的2号地块尤其存在严重土地污染。


两份截然对立的环评报告，存在两种可能的解释：


一是环评标准本身发生了变动。在2014年时，苏州环科采用的是《展览会用地土壤环境治理评价标准》（HJ350-2007），而中国环科则是采用2018年新颁布的《建设用地土壤污染风险管控标准》（GB36600-2018）。


不同标准对污染物要求不同，环评结论自然相异。但是，这一解释难以成立。


因为《环评法》第27条还规定了“环境影响后评价制度”，该制度要求在项目运行和建设过程中持续完善、动态调整对环境风险的认识与评估。因此新标准发布后，苏州环科重新实施了环评，并通过了专家评审。


但是，在2022年中央环保督察组收到群众举报，对涉案地块进行督查时发现经重新环评、专家评审和修复治理的污染地块仍然存在污染物超标问题。


二是环评机构的选择性评估。在“苏州毒地案”中，由不同主体组织实施的环评结论大相径庭，这暴露出环评制度的深层问题：


在理论上，环评机构是应当中立第三方进行评估并出具报告，但自2015年环保部开展环评政企脱钩和市场化改革后，强化了环评机构与建设单位的服务购买关系。因此，环评机构很有可能出于“服务提供者”而非“独立第三方”身份提供更有利于服务购买者的报告结论。


当环评机构有选择地采用标准、监测特定地块时，环评结论自然相异。如此一来，原本被预设为专业、科学和中立，应当服务于公共利益与社会利益环评制度，就可能沦为“一纸空文”，使得风险预防的核心目的被虚置。


三、缺位的监管


本案牵连甚广，除民事侵权、技术评估行为外，还涉及多项地方政府行为。


在苏钢集团2016年挂牌拍卖地产公司股权到陆家嘴公司2022年爆发“雷丁事件”过程中，历经了调整控制性详细规划、变更土地性质、批准环评许可和建设许可等多个行政行为。


依据权责统一原则，在地方行使规划权、许可权的同时，应严格履行监督管理职责，但后者在“苏州毒地案”中几近遁形。


首先，规划部门和土地主管部门在调整控制性详细规划、变更土地性质的行政规划时，应当对土地性质是否达到变更标准进行核查，并对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。


这一变更规划的过程即产业界所谓的“调规变性”。原则上，工业用地变更土地性质需经政府统一收储、统一调规变性，再招标拍卖挂牌出让；但是，由于缺乏法律明文规定，实践中很多地方政府允许由工业用地使用权人自主申请并挂牌拍卖。


然而，依据《土地管理法》第56条规定，建设单位需改变土地建设用途的，仍应经城市规划行政主管部门和自然资源主管部门同意，并经原批准用地的人民政府批准。因此，在苏钢集团将原工业用地转化为经营用地出让前，经过了至少三个主管部门的同意或批准。


在本案中，据苏州市高新区管委会官网显示，高新区自规局于2019年对2号地块规划变更方案进行了批前公示，而后者在中国环科的环评报告中显示严重污染严重超标。


其次，环保部门和规划部门在颁发环评许可和建设项目许可时，应当严格履行法定职责，审查拟建设施是否达到环保和建设标准。


《环保法》第19条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。《土地污染防治法》进一步规定，将有土地污染风险的建设用地地块变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，应当进行土地污染状况调查并报当地政府生态环境主管部门，由后者会同自然资源主管部门组织评审。


其中，环评审批具有实质上的否决效果，对环评结论的审批可以直接臧否建设项目许可，而土地污染评审也发挥了实质性“把关”作用。这意味着，负责实施审批、颁发许可的行政机关并非简单采纳环评报告意见，而是以其为参考作出独立判断。


但很显然，在“苏州毒地案”中，这一职责并未严格落实到位。


实践中，为提高审批效率、促进营商环境，地方有时会采取环评告知承诺或容缺受理的方式，即“先发证，再审查”。在本案中，苏州高新区管委会即对建设在2号污染地块上雷丁学校的办学许可采取容缺办理，后者的建设和办学直至2022年“雷丁事件”爆发后才被叫停。


在以“民事侵权”为诉由的“苏州毒地案”背后，牵连了深刻复杂的环评制度失灵、政府监管缺位问题。法律层面，环评机构和地方政府部门本应当发挥科学独立评估、严格监督管理的职能，但似乎被裹挟在商业化浪潮中，有“走过场”和“做表面功夫”之嫌。


实际上，“毒地”并非无法修复治理，只是耗资不菲，当房地产热潮退落，需要有人出面为污染治理埋单之时，矛盾争议才再次集中爆发。


事前预防，永远胜过事后修复。借此“苏州毒地案”爆发之际，有必要冷静反思其中所暴露出的制度失灵和法制疲软问题。


参考资料：

1. 周泰来，聂怡鸣，韦英姿：《苏州一学校或涉“毒地”前后两份土壤调查相冲突》，《财新周刊》2022年4月18日报道。

2. 陈文莉：《苏州“毒地” 实探 ：商住全面停工停售 警示牌随处可见》，凤凰网2023年11月8日发布，https://ishare.ifeng.com/c/s/v0066J6U--bZbCIUjA7q8HikvJ--f3UdkxciqxO44jPy2j8zLiyST8mlgzjRA3gzdg45BW?spss=np&channelId=hotspotDetailList。

3. 周泰来，王小璐：《陆家嘴诉苏钢等索赔百亿 苏钢称已如实披露“毒地”情况》，《财新周刊》2023年11月12日报道。


本文来自微信公众号：风声OPINION （ID：ifengopinion），作者：刘子婧（浙江大学光华法学院博士研究生）