作者认为，美国不会放弃优势地位，而且要从欧洲得利，而欧洲努力成为全球农业生产和出口的领导者，双方竞争不可避免。但如果二者面临共同的外部挑战，又会达成暂时的妥协。从历史经验看，当美国与第三方大国发生争端时，美欧农业贸易冲突就会减轻；当欧洲农业的发展危及美国农产品的市场份额时，紧张局势便会升级，而美欧在其他领域的贸易冲突（如波音空客之争），也会让欧洲农业承受打击。
作者还指出，时下美欧正面临共同的外部压力，二者在农业主权问题上虽有分歧，但会加强一定程度的合作——尽管这种合作，包含着美国绑定欧洲、遏制欧洲从而维护自身农业利益的意图。至于这种合作能维持多久，还面临不确定性。
本文为文化纵横新媒体原创编译“关键产业与关键资源之变”之五，编译自法国国际关系研究所的《1945年以来的跨大西洋农业贸易：摇摆于合作与冲突之间》（Entre soutien et conflits, les échanges agricoles transatlantiques depuis 1945），仅代表作者观点，供诸君参考。
文化纵横新媒体·国际观察
2023年第46期 总第155期
1945年以来的跨大西洋农业贸易：
摇摆于合作与冲突之间
▍引言
第二次世界大战结束以来，美国与欧盟之间的经济、贸易和货币关系经历多次紧张时期，其中多有互不信任的成分，反映出两个经济体所捍卫的不同利益。货币领域是这种相互猜疑的历史先例之一：1944年布雷顿森林协议建立黄金兑换标准体系后，美元在国际货币领域的主导地位很快受到挑战，法国的戴高乐将其视为美国拥有的“超越性权力”。几十年后，欧盟考虑创建一个共同货币，其中一个原因就是为了对抗美元的主导地位。
在农业这个战略领域，美欧之间的竞争也从未停止。农业的战略地位，源于其在出口体系中所占的份额，还因为它代表着在全球食品体系中的影响力。从历史角度来看，美国和欧盟在农业生产和贸易领域一直是重要的竞争者，其问题不仅限于关税壁垒和对农民的支持，而且延伸拓展到食品的生产标准。
在经历1950年到1980年的相对平静期后，美国和欧盟之间的农业贸易关系在1984年的“乌拉圭回合”（The Uruguay Round）启动时，又出现公开的冲突。在该回合中，美国要求全面扭转对农业的保护主义贸易问题。此后，1994年签署的《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》（简称“马拉喀什协议”，Marrakesh Agreemen），标志着一个新的贸易和解过程的开始。但美国从自始至终都想遏制欧盟在农产品市场上的扩张雄心。
从20世纪90年代开始，贸易关系再次紧张，并且不是发生在世贸组织的多边框架内，而是在美欧双方之间展开，代表案例就是跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TIPP）。
最近，美欧再次希望重启关于农业贸易的对话，并于2021年11月宣布成立一个农产品平台。然而，由于俄乌冲突，这一计划很快被搁置：俄乌冲突造成的粮食危机，带来新的变数。其正在重塑全球农产品和食品交易，而美国和欧盟都在重新审视各自的立场，试图从这一难得的机会中获得最大化利益。
▍战后时代：一段虚假的平静时光
到1950年代末，欧洲共同市场还没有建立起来，当时美国与欧洲国家之间的农产品和食品贸易仅限于双边范围。以法国为例，当时大部分的农产品和食品供应都来自美国，与当时被称为法国海外领地的贸易，共同占据主导地位。
1957年罗马条约签署后，欧洲共同市场出现，欧洲人试图建立“共同农业政策”（Politique agricole commune，PAC）。虽然仍是“双边”关系，但农业贸易关系的对象，显然多了“欧洲”这一边。“共同农业政策”的形成，无疑是这两大经济实体关系中的一个转折点，因为它们将不断地在合作和竞争之间徘徊，甚至爆发冲突。
（一）1950年代：欧洲发起“共同农业政策”，实现从依赖到自立
1950年代末的欧洲，在农产品和食品供应方面非常依赖外部。此后，欧洲制定一系列目标，试图通过引入技术和农业进步来提高该领域的生产率，稳定市场并朝着自给自足的方向发展。共同市场的创始条约第39条，就显露了这一目标。欧洲想把技术作为推动农业现代化的杠杆，而各国普遍认为当时欧洲远远落后于美国。当时逐渐形成的“共同市场组织”（Organisations communes de marchés，OCM），尤其是通过边境的可变关税征收来实施的共同政策，引发欧洲与华盛顿的第一次贸易冲突。华盛顿认为，以上做法，对它向财政赤字最严重的欧洲成员国（首先是德国和意大利）的出口谷物，构成了威胁。
与此同时，欧洲的关税同盟建设，推动罗马条约签署国参与关于“关税和贸易总协定”（GATT）的谈判，根据其中的第24-6条，建立共同关税率意味着对第三国进行关税减让。然而，美国认为“可变关税”的原则，是一种隐蔽的贸易保护主义。不过，为了避免引发贸易敌意，当时的美国还算谨慎行事。事实上，他们自1933年以来制定实施的农业政策，也不符合GATT的规定。
在狄龙回合（Dillon Round，GATT的第四轮谈判）的框架内，美国成功了，它迫使欧洲开放其油料产品市场，特别是对大豆籽和豆粕征收零关税。
从1920年代引入大豆种植并形成一种大豆复合体后，美国已成为世界上最大的生产国，随后在全球农业领域取得强大地位。对美国来说，关键问题，是使欧洲在植物蛋白质方面产生依赖性，特别是用于动物饲料。随着欧洲农业革新的兴起，农民们从事谷物养殖，购买饲料，传播基于玉米青贮和奶牛饲养的氮补充剂系统，这些都需要增加油蛋白的进口。
正是这种对美国大豆的高度依赖，促使欧洲农业开始关注自主性，甚至引发与美国的贸易紧张关系。从那时起，欧盟一直关注这个问题，直至上世纪90年代的“共同农业政策”改革，在2020年疫情和自2022年2月俄乌冲突期间，则更加关注。
狄龙回合之后，从1964年持续到1967年的肯尼迪回（GATT的第五轮谈判），主要聚焦“非关税壁垒问题”，这实际上是美国对欧洲共同体六个成员国建立共同外部关税制度的回应，该制度在农业方面采取了边境征收税收的形式。当时，英国启动加入欧洲共同体的进程，“共同农业政策”再次受到美国批评的抨击。美国政府建议与欧洲建立一个自由贸易区，其目的是减轻六个成员国建立的共同外部关税制度的影响。
多年后，这种策略，又出现在跨大西洋贸易和投资伙伴关系等计划中。但这一策略不太成功，因为欧洲不愿意调整甚至放弃其保护措施，特别是法国坚决抵制，甚至在一段时间内退出了共同体机构。
（二）1980年代：冲击加剧后，美欧进入相持阶段
尽管美国和欧盟勉强能在农业问题上达成一些妥协，但都很有限。从20世纪80年代初开始，全球化进程加快，双方的紧张局势加剧了。欧盟迎来了三个新成员国的加入：丹麦、爱尔兰和英国。英国是农产品和食品的大规模进口国，特别关心削减分配给“共同市场政策”的共同预算，但欧盟无法改革这一政策或减少农业过剩。剩余农产品的出口，使欧盟逐渐成为一个大型农产品“出口国”。
欧盟实现了自给自足的农产品供应，这很大程度上依赖于价格保证和共同偏好原则。欧盟成为一家大型农产品出口实体，深刻改变了农产品和食品贸易的流向，对美国造成不利影响。美国对欧盟的出口，在20世纪80年代的乌拉圭回合中受到威胁，特别在谷物产品出口方面有所下降。不仅如此，欧盟在第三国市场上也具备与美国竞争的能力，这引发了新一轮的进攻性反应。
20世纪70年代末，美国市场份额不断下滑，不仅是因为欧盟的崛起，还因为美元汇率的影响。当时，美元汇率上升，受到外汇市场投资者的热捧。因为美联储提供了高利率，这就增加了美国农产品和食品的出口成本，使得美国的农产品和食品出口降至接近欧盟的水平。于是，美国逐渐失去了自20世纪50年代以来的全球出口领导地位，而欧盟成为全球最大的出口国。这迫使华盛顿采取一系列补救措施，例如在1985年建立加大出口计划，为出口提供财政支持。结果是，双方的农业贸易变成一场补贴之争。
图1：主要食品出口国占全球出口的百分比（1980-2019 年）
上述贸易争端，最终在1994年的马拉喀什协议中结束。在GATT的领导下，双方进行了长达八年的多边谈判，这也是在GATT历史上首次全面讨论农业问题。这一谈判，从一开始就是以美国进攻为基础，美国谈判代表直接提出“零选项”，目标是到2000年完全消除所有支农措施，要求欧盟减少甚至取消农业补贴，无论是外部还是内部。欧盟则采取防御性立场。美国其实是想扭转欧盟在农业方面取得的成功，以恢复自己在全球市场上的领导地位，同时保留早前获得的有关大豆和牲畜饲料的优惠，使这些商品可通过零税率或低税率进入欧盟。
最终，在GATT的谈判中，欧盟接受了美国的要求。双方达成一项协议，规定欧洲在六年内减少内部支持和出口补贴，对来自第三国的产品开放欧洲内部市场——尤其是来自美国的产品。而后，2001年11月启动的多哈回合，开启了一个新阶段，把发展中国家纳入国际农业分工。这种整合之下，欧盟对美国的压力有所减轻。但对欧农产品和食品方面的贸易逆差，重新激发美国建立跨大西洋伙伴关系的野心，特别是在多边主义瓦解的背景下，推动欧盟通过自由贸易协定采取双边主义道路。
图2：欧盟与美国的农业食品贸易
▍进入新世纪：跨大西洋贸投关系的隐喻
跨大西洋贸易与投资伙伴关系（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP），又称跨大西洋自由贸易协定（Transatlantic Free Trade Agreement，TAFTA），是美国和欧盟之间的自由贸易协定计划，它标志着多边主义和世贸组织的失败。这反映了美国希望通过双边协定，向其贸易伙伴传播其管理贸易规则的构想。
欧盟和美国之间的贸易协定谈判始于2013年。当时，两个经济体仍处于2008年金融和经济危机的影响之中。谈判的第一个重点，是降低关税和开放企业进入政府采购市场。第二个焦点，涉及“监管合作”，即消除对贸易的技术壁垒以及卫生和植物卫生措施。第三个重点，是商业规则。由于欧盟内部关于谈判不透明性的批评不断升级，欧洲委员会最终在2015年公开了欧盟提出的一部分文本。
两个问题引发欧盟成员国和社会各界的反对。其中之一，是“地理标志”（geographical indication，GI）问题，尤其棘手。根据1883年《保护工业产权巴黎公约》（la Convention d’Union de Paris）和世贸组织《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）的规定，签署国应保护地理标志，以防止误导消费者、防止不正当竞争。这为葡萄酒和烈酒提供了额外保护。
然而，地理标志保护在大西洋两岸存在显著差异。从欧洲角度来看，这是一个经济问题，因为2017年以地理标志注册的产品出口总额达到321亿欧元，这也是为什么，欧盟在多边层面上极力推动保护地理标志，包括建立一个国际的地理标志注册表和将TRIPS中的额外保护扩展到所有产品。而美国则通过注册商标来保护地理标志，并认为某些地理标志是通用名称。欧洲委员会在2016年表示：“目前在美国生效的体制以及实际操作方式，允许在美国销售欧洲地区的原产地名称产品，而这些产品并未在该地区生产。这会误导美国消费者。这意味着欧洲生产者会受到损害。”
第二个争议点，是建立“投资者与国家争端解决机制”（ISDS，简称“争端解决机制”）的计划。该机制允许外国投资者在认为受到所在国歧视的情况下，将该国告上跨国仲裁机构庭。争端解决机制并不局限于TTIP。自20世纪50年代以来，争端解决机制随着双边投资协定的签署而出现。在欧盟内部，一些东欧和西欧成员国在加入欧盟之前就已签署关于投资的双边协定，其中包括争端解决机制。2014年的一项研究显示，自1994年以来，欧盟成员国已被引入仲裁庭127次，支付了300亿欧元的赔偿。
此时，美国正同步推动跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership，TTP）。根据美国政府的说法，若两个协议都能达成，美国将成为“一个整合区域的中心，该区域占全球经济的近三分之二，美国货物贸易的近65%”。这一愿景背后，其实是华盛顿试图追赶欧盟——当时欧盟已经和大约一百个国家签订自由贸易协定，而美国仅有约二十个。而且华盛顿可能认为，这两项贸易协定能构建起强大的贸易集团，以遏制东方大国的崛起。
TTIP的规模巨大，根据欧洲委员会的说法，该协议涵盖全球40%以上的国内生产总值和商品和服务的国际贸易。因此，该协议达成后，还可能对未签署的国家产生影响：这将为贸易关系设立一个新的标准，不需要通过世贸组织的程序——需要165个会员国的一致同意。这可能正是美国和欧盟试图借此遏制金砖国家等新兴经济体的竞争手段。
然而，这种做法已经产生适得其反的效果。中国自2011年以来，与日本联合发起一项加强东南亚国家贸易关系的倡议。2022年1月1日，“区域全面经济伙伴关系协议”（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）生效。该自由贸易协定涉及澳大利亚、文莱、柬埔寨、老挝、新西兰、新加坡、泰国和越南等8个国家，涵盖全球30%的国内生产总值和四分之一的国际商品和服务贸易。
与此同时，TTIP谈判于2016年底结束，双方未能达成协议。2017年1月特朗普上任后，明确表示反对与欧盟达成自由贸易协定。2016年6月的英国脱欧公投以及2019年5月的欧洲议会选举，则加剧了这一趋势。不容忽视的是，大西洋两岸的社会民意中，一直存在反对TTIP的声音。2019年4月，在美国宣布退出巴黎气候协议后，欧盟委员会决定终止谈判。欧盟委员会表示，更好地“朝着一个更小的协议目标努力，只涵盖工业产品的关税取消，但不包括农产品”。而拜登上台以来，他也没有提到重新与欧盟开展谈判的可能性。
（一）欧盟拯救美国：大豆的案例
正如前文所述，自20世纪50年代以来，大豆一直是跨大西洋关系紧张局势的敏感领域之一，部分原因在于美国对欧盟保持警惕。在中美贸易争端期间，大豆成为欧盟和美国在2018年7月重新建立贸易联系的重要领域。
美国于2018年3月对中国采取的关税报复措施，主要针对钢铁（上调25%）和铝（上调10%），后者对美国农产品采取反制措施。在为期两年的贸易冲突之中，受冲击最严重的产品之一，就是大豆。中国是大豆的最大进口国，进口量在90到100百万吨之间。反制措施对美国大豆生产商造成致命打击，导致美国连续两年出现农产品和食品贸易逆差。
表1：美国农业食品贸易额（单位：亿美元）
数据来源：美国农业部
需要指出的是，从2013年、2014年以来，农产品和食品出口已经开始下降。美国在中国大豆进口中所占的份额，在2011年至2016年间一直维持在37%到38%左右，在特朗普发动贸易战后迅速下降，2017年降至29%。
图3：按原产地分列的中国大豆月进口量（百万吨）
数据来源：美国农业部
在这种背景下，当时的欧洲委员会主席容克（Jean-Claude Juncker）与华盛顿达成一项共同声明，承诺增加欧盟对美大豆进口。2018年7月至12月，欧洲对美大豆进口比2017年增加了112%（从2.4百万吨增加到5.2百万吨）。美国重新成为欧盟大豆的最大供应商，超过巴西——整个2018年，美国大豆占欧盟进口的50%，而巴西占36%。
结论是，当美国与第三方大国发生争端时，往往会向欧洲寻求支持，此时欧盟与美国之间的贸易冲突会减轻；然而，当欧盟威胁到美国农产品的市场份额时，紧张局势会显现并有时会升级。中美贸易争端爆发时，美欧之间在农产品市场上有所协调，但这一情况实际上并未持续很长时间。2019年底，特朗普和中国达成一项协议后，美国对欧盟的敌意就再次升级。
（二）开辟新战线：橄榄和葡萄酒
2017年，美国两家垄断全国橄榄业的企业，向美国国际贸易委员会和商务部提出一项调查申请。他们对进口的西班牙橄榄提出异议，称这些橄榄以过低的价格，在美国市场上销售。调查结果表明，来自西班牙的橄榄生产商和出口商获得“大量”补贴，导致美国生产商销售额的下降。2018年8月，美国商务部发布指令，对进口的西班牙橄榄征收反倾销和反补贴税。裁决指出，西班牙橄榄的销售价格低于市场价格17%至25%。
这场争端的关键在于，美国认为欧盟的这种政策扭曲了贸易，扰乱多年来的“共同工业政策”改革。自 1992 年以来，欧盟每次改革的主题之一都是减少世贸组织定义的“黄箱”补贴，以便转向“绿箱”补贴，从而保护自己免受包括美国在内多个国家的攻击。因此，“脱钩补贴”出现在“共同农业政策”的第一支柱中，并成为其最大的组成部分。通过攻击西班牙橄榄种植者，美国对欧洲的这一政策提出质疑，并危及欧洲农民获得的大部分补贴。
（译者注：1.欧盟共同农业政策由两个支柱政策体系构成：第一支柱政策以直接支付和市场支持政策为主，第二支柱以农村发展政策为主。2013年欧盟就共同农业政策改革达成一致并颁布《2014-2020年计划》，该计划延续1992年以来市场导向的改革路径，提出增强农业竞争力、实现自然资源可持续管理以及成员国区域平衡发展等三大长期目标。2.世贸组织反对由于价格补贴造成的农产品价格扭曲，因此把直接刺激农产品生产与没有直接影响的支持措施区分开来加以对待。对农产品贸易没有产生影响或仅产生微小扭曲的补贴，属于“绿箱”政策；“黄箱”政策是指，政府对农产品的直接价格干预和补贴，成员方必须承担约束和削减义务。欧盟的“脱钩补贴”指，种粮直接补贴与实际播种面积或产量脱钩，可以纳入“绿箱”政策，进而为“黄箱”补贴节省政策空间）
因此，欧盟在2019年向世贸组织的特别小组提出申诉。该小组于2021年底做出裁决，驳回美国政府的主张。这一新冲突表明，美国仍将欧盟的农业政策视为一种威胁。
此外，即便当农业不是美国直接打击的对象时，欧洲农业部门仍然可能受到影响。2019年至2021年期间，美国对进口的欧洲农食品征收额外25%的关税。这背后的原因，是波音和空中客车之间的争端。美国指责欧盟向空客提供了不当补贴，请求世贸组织仲裁。2019年10月，世贸组织实际上允许美国采取反制措施来对抗欧盟。因此，美国获得了每年75亿美元的提款权，以弥补欧洲对空客的补贴。只要没有超过世贸组织的允许范围，美国可以使用这项权利来对欧洲进口的产品征税，并随时更改征税产品的范围或关税金额。
于是，美国对进口的欧洲农食品征收额外25%的税，并对空客征收额外10%的税。特朗普还威胁要把制裁范围扩大到起泡葡萄酒和其他奶酪，并将关税提高到100%。最终，美国和欧盟达成一项协议，将这些税收的暂停期延长至2026年7月。欧洲委员会估计，这些税收使欧洲和美国企业损失近33亿美元，并对价值115亿美元的贸易产生影响。
▍从此以后：再次开放面临重重挑战
以上诸多迹象表明，欧盟和美国之间关于农业问题的早期紧张局势，已经演变为一种不同性质的冲突：一方面，欧洲取代美国成为全球最大的农产品和食品出口方；另一方面，美国认为欧洲在两个领域的变局，将导致其重获竞争优势。
（一）欧洲“生态农业”转型让美国重获优势？
第一个领域，指向欧盟改变其生产模式的雄心，即引导农民向“生态农业”转型。2019年，欧盟确定“绿色新政”，包括“从农场到餐桌”和“生物多样性”两大方面。这一战略其实并不针对美国，而是欧盟构建碳中和经济和农业的雄心的一种体现。
美国认为，欧洲的上述转型战略，是减少双方竞争差距的机会。根据美国农业部经济研究所的分析，当前欧洲发展“生态农业”，可能导致产量明显下降、进口增加以及农民收入减少，甚至加剧全球粮食安全危机。
这项分析的有趣点在于其测算方法。从经济角度来看，“绿色新政”将对巴西、加拿大、澳大利亚、印度以及美国的农业生产和出口产生积极影响。因此，美国提出一项可持续农业生产增长的计划，他们将其称为“战略优先”，以抵消欧洲在2030年前推动“激进”农业转型所产生的不利影响。2021年9月，拜登政府的农业部长汤姆·维尔萨克（Tom Vilsack）在联合国宣布，将启动一个“可持续农业生产和资源保护安全食品联盟”。
（二）俄乌冲突引发欧美农业竞争新变局
第二个领域，与俄乌冲突直接相关。乌克兰是突尼斯、黎巴嫩、土耳其、埃及、利比亚、马达加斯加等国家的主要小麦供应国，但目前已经无法通过海上运输出口粮食。因此，除了直接提供给基辅的财政和军事援助外，美国动用17亿美元为严重依赖进口的国家提供美国食品，包括布基纳法索、喀麦隆、埃塞俄比亚、肯尼亚、尼日利亚、索马里、苏丹、南苏丹、也门和津巴布韦。如今，美国重新启用曾经广泛使用的食品武器，这明显损害欧盟利益。尽管西方联盟曾经为遏制俄罗斯而形成联合战线，但各自的经济和商业利益仍然是其考虑的重点。
更何况，在这场俄乌冲突中，美国和欧洲在食品主权问题上的分歧是显而易见的。法国倡导并在2022年春季构建了一个农业和食品恢复计划（Food & Agriculture Resilience Mission，FARM）的倡议，旨在确保全球食品供应的安全。与此相对，美国的意图则更加多样，拜登表示，食品主权必须与能源主权相结合，这暗示其不会放弃将玉米纳入乙醇生产的计划。而欧洲已经提出停止使用农产品生产生物燃料的问题。
不过，自TTIP谈判中断以来，这两个全球最大的农产品和食品出口集团之间的贸易关系，也并没有断开。在俄乌冲突爆发前的几个月，即2021年11月，双方宣布创建一个平台，把双方带入未来农业和食品合作的正轨，重建过去几十年间严重受损的相互信任。这是否预示着两个农业集团相互接近，以遏制俄罗斯设法建立的“非西方化”农业市场？
从另一个角度来看，该平台的成立，可能还是为了遏制欧洲，而非对冲俄罗斯。毕竟，它出现在美国农业经济研究所对“绿色新政”的经济评估发布一年后，也出现在法国担任欧盟理事会轮值主席的几周前。法国作为轮值主席的设定目标，是要求世界其他地方，尤其是巴西和美国，制定农业和食品生产的规范，以应对气候变暖。因此，任何不符合欧洲环境标准的进口产品，都将面临强制性措施，甚至被排斥。
由此可见，2021年11月所创建的平台，用意不言而喻。美国农业部乃至历届美国政府，深知由法国提出的一系列欧洲自主政策，可能绕过现行规则，并对美国农业产生潜在的不利影响。因此，通过一个所谓合作平台，能够拉住欧洲并加强利益绑定。值得注意的是，在2021年美国对欧盟的贸易数据中，只有农业方面实现了贸易顺差。
▍结语
事到如今，欧洲“共同农业政策”（PAC）的出台已有六十年，欧盟和美国的农业贸易关系，一直与大西洋联盟的变迁息息相关。事实上，它们的发展一直在妥协和紧张之间反复变化：欧盟逐渐确立自己作为一个农产品出口大国的地位，而美国的领导地位也被动摇。最初集中在关税壁垒和支持措施上的跨大西洋农贸谈判，已扩展到非关税壁垒和标准，甚至覆盖了农产品和食品的生产环境条件。
当前，各国正重新追求成为农产品生产和出口强国，而俄乌冲突也可能催生“去西方农业市场”计划。在这种情况下，欧洲和美国的农业竞合关系将开启新篇章。目前来看，双方究竟是形成共同阵营，以实现全球分利，还是维持对抗态度并在媒体上“争风吃醋”，还尚无定论。