许准
纽约城市大学经济学副教授
【导读】最近印发的《扩大内需战略规划纲要(2022－2035年)》明确指出，中国的发展必须要以内需为主导，这是人民生活的现实需要，是大国经济的必然，也是国际环境发生深刻变化的要求。然而，究竟什么是“内需”？内需能靠什么来拉动？随着各地逐渐放开，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，还面临哪些限制和挑战？
本文认为，《纲要》里强调的“内需”，就是消费和投资两项。其中，刺激消费的办法固然是重要的，但不能忽视资本积累，因为投资才是经济增长的动力。
文章指出，过去数十年里，中国经济的一个鲜明的特点或者优势，就是非常重视资本积累，随着固定资本投资增速明显下降，中国经济增长率也在下降。通过分析可以发现，在中国，提升私人部门投资意愿进而促进资本积累的效果有限，私人低投资意愿在国际和国内都已成为结构性问题，短期内难以解决。相反，中国的独特政治经济制度，使得国家经济增长并不主要为私人资本积累所决定，而是在国家总体战略规划下由国家来引导资本积累。
为此，作者建议，大规模的公共投资刻不容缓，而且新一轮的投资不能继续以保守财政和地方政府表外融资的思路进行。技术上最稳妥的财政方案，就是中央政府借债，然后给地方政府转移支付。此外，公共投资可以不限制在基础设施等回报低的行业里，还应该鼓励公共投资主动填补私人投资不足的领域。
本文原题“放开之后，建设新发展格局还面临哪些挑战？”，由作者授权文化纵横新媒体原创发布。文章仅代表作者观点，供诸君参考。
文化纵横新媒体 · 政策观察
2022年第10期 总第102期
放开之后，
建设新发展格局还面临哪些挑战？
最近，党中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要 (2022－2035年)》。这是一个重要的宏观战略文件，全面地给出了构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的具体方向。这里面明确指出了，中国的发展必须要以内需为主导，这是人民生活的现实需要，是大国经济的必然，也是国际环境发生深刻变化的要求。
这个战略文件的出台可以说正是时候。在新冠疫情爆发以来，中国由于成功的长期的疫情管控，得以在整个世界陷入公共卫生危机的时间里，维持着相对平稳的发展。到了2022年，毋庸讳言，随着传染能力更强的病毒变种的出现，旧的疫情应对方法也受到了极大的挑战。从2022年初以来，诸多国际舆论又颇有些幸灾乐祸的捡起了疫情初期的老调，认为中国遇到了难以克服的困难。在这种总体上不乐观的情绪引导下，一度不少分析者以及社会群众，把大部分困难情况归结到严格的疫情管控政策上，似乎只要能回到没有疫情也没有清零的过去，情况就会好起来。
且不论在疫情长期化的趋势下，我们是否可以回到疫情前，更关键的问题在于，现在的一些困难并非完全是被疫情和管控所制造的，而早已经在形成过程中，所以简单的“回到过去”恐怕并不是一个可行的办法。在逐步放宽疫情管控政策的当下，不少人开始认识到，中国经济依然面临着很多疫情和管控之外的长期性挑战，中央出台的《纲要》就直接触及到了这里面的核心问题。
《纲要》里强调的内需，总的来说，就是消费和投资两项。这两项缺一不可，《纲要》的提法是消费有“基础性作用”，而投资有“关键作用”。没有消费的提升和健康发展，国内循环不能实现，也不能满足人民群众日益增长的美好生活需要；而没有投资的合理增长与优化，经济的持续增长无从谈起，在部分领域的赶超和新产品新技术的诞生也就没有了物质基础。
消费和投资的并重，是一个重要的角度。在一些舆论里，说到内需，往往只重居民消费。刺激消费的办法固然是重要的，然而却不能忽视资本积累，因为投资才是经济增长的动力。而现有的鼓励资本积累的手段，却并没有充分发挥我国的体制优势，对于大规模投资政策的必要性看得不清。
实际上，对于市场经济来说，居民消费往往是容易调控的一项。老百姓收入多了，自然就能多消费，这在中国这样的发展中国家尤其如此。但是投资和资本积累却经常涉及更加复杂的问题，从马克思，凯恩斯到如今，已经有了诸多理论和争辩。这篇短文就着重讨论中国投资的合理增长优化的问题。
在过去数十年里，中国经济的一个鲜明的特点或者优势，就是非常看重资本积累，换句话说，就是除开国民生活中的必要消费，一大部分可以用来投资的资金都用来投资了。应该说，这个特点贯穿了计划时代到市场时代。以2018年为例，中国的储蓄率大概是45%，而美国是18%，日本是25%，印度是30%，其差别可见一斑。从投资的角度看，在2018年，中国的投资占国内生产总值的比例是大约44%，而美国，日本和印度分别为21%，24%和32%。从1980年到2018年，中国的全社会固定资产投资的平均年增长率大约为20%，作为一个部分类似的指标，美国同期的私人固定资产投资只不过每年增长5%左右。
但是，值得注意的是，在2014年之后，中国的资本积累明显进入了一个新的阶段，固定资本投资从2000年代的高速增长，除开2000年代后期全球经济危机造成的短期冲击，总体上变得大大放慢了，从过去一度20%以上的年增长率下降到了疫情前的5%左右。部分由于这个变动，中国经济增长率从2000年代的接近10%，逐步下滑到了2019年的6%左右。这个成绩在全世界依然是耀眼的，但是稳定放缓的趋势也是明确的。这种明确的放缓已经对经济社会的诸多方面产生了重大影响。不管是近年来的“躺平”，“消费降级”，还是非正规经济和不稳定就业的增加，都是在这一大背景下的产物。
那么，是什么因素导致了资本积累的放缓呢？中国的经济模式里面，掌握投资的有两种力量，也就是私人部门和国企/政府部门，往往遵循着不同的投资决策方法。有意思的是，在过去一些年里，私人和公共投资都明显放缓了，我们依次来探讨这两种投资。
私人部门的投资不足是一个老话题。比如早在经济放缓初期的2016年，不少人就希望用更少的管制措施和更高程度的市场化来提高私人资本的投资意愿。这种分析方法和应对固然有其道理，但是如果说中国模式里面实际上长期存在着管制和干预，那么经济趋势放缓显然不能直接归因到这种长期因素上面来。更重要的是，在诸多新的去管制和市场化的政策出台之后，私人投资的意愿并没有出现趋势上的变化，所以问题还是出在别处。
有一些分析已经指出，中国经济放缓过程跟利润率的下降有重要关系。不少研究者发现，中国规模以上工业企业，甚至整个中国经济，在2010年代都出现了利润率下降的现象。利润是私人投资的指挥棒，获取利润的空间小了，投资自然就要下滑。从规模以上工业企业的总利润来看，尽管在2000年代，基本每年能够实现20-30%的增长，从2014，2015年开始就明显出现了增速下降，之后尽管有波动回升，但是没有大的转折，比如疫情之前的2019年，利润总额更是有了比较大的下滑。因此就算没有疫情的影响，可以想象2020年依然会是不乐观的一年。
分析人士经常把产能过剩作为利润指标下降的一个重要因素。这里所指的就是中国工业有巨大的生产能力，却有效需求不足，从而产能无法充分利用。比如，根据华尔街日报报道，2018年，中国的产能足以生产4300万辆车，却只生产了2900万。钢铁，煤炭，混凝土等都是长期困于产能利用率低。然而，中国的现代经济至少从1990年代开始就长期存在产能过剩的问题，而且根据相关研究，90年代的产能过剩比现在更为严重，那个年代的增长却也是相当快速的。因此，在过去这若干年里的产能过剩本身不足以解释私人投资的明显下滑。
另外一个经常被提到的因素就是劳动力成本上涨。中国经济的高速增长产生了对新增劳动力的稳定需求，于此同时，劳动力报酬也长期保持增长。在2000年和2018年之间，在城市正规部门，平均劳动报酬每年增长13%，本身超出了经济增长率。有些学者把这个称呼为刘易斯式的增长过程，并认为在过去若干年里，中国可能已经跨过了刘易斯拐点（也就是说不再能压制劳动力工资上涨速度）。
产能过剩和劳动力成本上涨这两种解释，实际上暗含着两种颇为不同的逻辑，甚至在某些意义上是彼此冲突的。产能过剩，或者说有效需求不足的理论，经常意味着经济剩余过多的归于某些部门（如部分产业和企业），其他部门的剩余以及劳动者报酬总体不足。而劳动力成本上涨，或者说利润挤压这个理论，却又意味着劳动力的报酬在国民收入中比重的升高已经能压低企业利润率，进而导致投资不足。
我认为，在中国这个社会经济背景下，实际上这两种情况能够同时存在相当长的一段时间。中国在全球分工里面的地位使得中国资本只能获得很有限的一部分剩余，而这种剩余的获得实际上基于中国庞大而相对廉价的劳动力。在过去十多年里的经济增长期里，中国劳动力逐渐获得了稍多一点的报酬。
中国的产能过剩，本身就是国际分工的一个结果，意味着中国资本没有足够的垄断权力，也就实际上无法把劳动力成本上涨充分传导到国际市场上，只能自己内部消化，也就是以降低利润率的代价来维持国际市场上的竞争力。因此，在中国就出现了一个少见的消费不足与利润挤压同时进行的经济发展过程。从根本上说，在过去数年出现的疲软现象，就是中国旧有的增长模式在持续保障劳动者报酬与资本积累同时高增长的时候表现出了乏力。
这种双重长期性下行趋势的存在，无疑对中国的政策制定提出了新的挑战。一种应对产能过剩的方法就是增加有效需求，比如家庭消费。但是这也意味着需要更多的提高劳动报酬在国民分配中的比例，这也会加剧利润挤压的趋势。同样的，如果中国单纯的只是给私人部门减少政策干预，或者减税让利，而不改变在全球分工当中的地位，最后的成本自然是国家或者劳动者来承担，这也不利于增加有效需求。
在前些年经济疲软出现之后，实际上政府已经试图利用一些临时性的政策来进行补救。这些政策的出发点往往是紧缩，比如直接去产能或者其他结构性的改革。这些紧缩政策对就业和民生的负面影响很直接，涉及的面也很广，政治成本很高。要被砍掉的产能往往也是地方政府的重要财产支柱，因此地方上推行也有困难。而且，砍掉落后产能，并不会必然提升中国产业的国际分工地位，所以好处有限，而坏处不少，在现在整个情况不乐观的条件下，更是不可轻启。
好在，中国在私人部门之外，还保留了强有力的政府调控干预手段以及实力雄厚的国有部门。这种独特发展模式使得中国一方面可以集中力量办大事，在重点领域进行突破，提升国际分工中的地位，另一方面可以充分利用大规模公共投资来创造有体面待遇的正规就业，以应对私人投资不足和增加社会有效需求。根据现在中国经济的体格，中国完全可以拿出更大规模的公共投资和政府支出。
那么，为什么中国在过去一些年里，没有能够拿出足够的公共投资呢？我认为，不同于私人部门追逐利润，公共部门的投资不足，很有可能跟经济部门对于政府支出，债务，赤字等一系列问题的整体思路有比较直接的关系。
在相当长的一段时期里，我们经常能听到对大规模政府投资的负面评价，尤其是对于上一轮“四万亿”的批评。比如说，有分析者认为由于政府的大规模投资，导致政府的债务太高，容易引发金融危机。国外媒体对于中国的债务水平更是有长期的悲观的讨论。如果我们仔细的研究相关数据，就会得到一个更为复杂的认识。
首先，中国（中央和地方）政府债务主要是内债，而且在总体上是可控的。如果我们考虑整个非金融部门的债务占国内生产总值的比重，中国跟世界各国比较，债务水平并不属于特别的高。以疫情之前的2019年为例，中国大陆的政府相对负债水平不仅低于法国，英国这样的老牌发达国家，也低于新加坡，香港等亚洲发达经济体。在2008年和2019年之间，中国政府债务总体上增长了120%，这当然是不小的增加，但是中国的经济也维持了平均7.8%的增长，而且在此期间建设了全国的高铁网络等新时代的基础设施。可以说，如果没有这些大的举措，中国经济（乃至世界经济）的情况比现在会糟糕得多。
由此可见，中国的债务问题并不伤筋动骨，而且赤字其实来自于两种不同思路的冲突，而不是简单的政府支出太多。更多的市场化，更多的减税让利，不太可能会改善中国的债务问题。那么，对于债务和赤字的担忧又来自何处呢？我们可以回到上一次“四万亿”的历史背景，来探讨这个问题。
在2008年全球危机之前，出口在中国的经济增长中占有重要地位。而当危机开始之后，外部需求大幅度减少，中国的净出口短时间里下跌了约40%。由此，中央迅速的颁布了号称“四万亿”的大幅度刺激计划。但是实际上根据学者的研究，政府表内开支只承担了了财政刺激的四分之一左右，余下的四分之三都被“外包”到地方政府表外开支这一层。
在中国的税制下，地方政府需要负责大部分的地方公共开支，但是能获得的税源有限，而且直到近些年才能运行赤字。因此，地方政府如果要增加开支，一个方便的渠道就是间接的从地方政府融资平台来向银行或者银子银行借钱，而且当时对于这些融资平台的监管没有那么严格。
由此，我们可以看出，政府在“四万亿”计划中不同思路的冲突也是非常明显的。一方面，政府非常明确需要增加公共开支，但是另一方面，政府又在政府财政问题上趋于保守，尽量避免赤字和债务。正如一些分析者指出的，技术上最稳妥的财政方案，就是中央政府借债，然后给地方政府转移支付。然而实际的操作方法，则是把任务交给地方，任其在政府资产表外进行金融“创新”，如此的支出增加就不会在政府帐目上明确表现为赤字。
最终，地方政府的融资平台以及其他国有企业承担了巨额的投资任务，以及其附带的债务。正如上面提到的，中国的债务在2008年之后迅速的增长，总的非金融部门债务从2008年的6.5万亿美元增加到了2019年的36.8万亿美元。这个里面的主要的增长项目是企业部门的负债，其占国内生产总值的比重从2008年初的约95%迅速增长到了2016年初的超过160%。而在企业负债当中，国有企业又是大头。到2018年年中，大约有82%的企业债务是由国有企业承担的。
这些承担的债务里面，私人企业参与很少，这是不是因为国企把私人资本挤出了呢？这个可能性不大。因为这些刺激支出里面，很大一部分是基础设施和社会福利建设，所以短期经济回报是很有限的。根据2013年全国政府债务的审计，超过60%的地方政府表外借债都投资在市政建设，交通和社会项目上了。
“四万亿”造成的债务总量在中国整个经济总量里面并不算夸张，然而由于财政上的保守思路，推动了监管放松和地方政府的大量表外借债，使得整个风险上升了。地方上融资平台借贷的抵押物往往就是土地的价值。这种金融操作在土地价值和房地产业整体发展良好的时候是可以维持的，但是一旦资产价格不再上涨，甚至下跌，那么就会给这种举债模式带来巨大的压力。
所以说，上一轮“四万亿”在稳定中国经济方面发挥了重要作用，而其带来的债务和金融风险，实际上本身根源于保守财政思路。这一点并不是完全不会改变的，我们要学会吸取过去的经验教训，及时调整思路，而不是因噎废食，把大规模公共投资这个中国的制度优势给放弃了。
更何况，正如前文所述，中国要维持合理的经济增长，目前面临着多重挑战：短期内是疫情和经济的平衡，长期则是要应对资本积累的放缓。短期长期挑战在这一刻同时交汇，的确是一个非常的局面。这个时候，如果只寄希望于私人部门在放开疫情管控之后就会迅速提高投资，重新把经济推动起来，那么是很有可能是会落空的，因为在疫情之前，私人投资就已经动力不足了。这种动力不足的来源是深刻的，结构性的，而不是简单的减税让利可以扭转的。
大规模的公共投资刻不容缓，而且新一轮的投资不能继续以保守财政和地方政府表外融资的思路进行，而是完全可以堂堂正正的国家举债。只要能够维持中国的合理增长，短时期的债务是值得的。而且，不能把公共投资限制在基础设施等回报低的行业里，而是应该鼓励公共投资主动填补私人投资不足的领域。有些分析者，抱着财政保守主义的教条不放，觉得政府的大动作会造成一些另外的问题，让人有冬烘腐儒之感。这就好比，火车跑得慢了，我们需要的是赶紧拿起最方便可靠的铲子往炉子里送煤，而不是害怕手上要磨出茧子。
我们还要认识到，中国面临的整体社会问题，并不单单是经济增长一方面。说到底，党领导国家实现经济增长，也是为了实现人民对美好生活的向往。大规模公共投资的增长，有利于正规就业的增加，有利于国民收入中劳动份额的提高，社会分配更加公平，让我国进一步推动消除贫困的努力，还能够有力的推动绿色低碳的经济，对于美好生活的建设有直接的推动作用。这正是符合中央扩大内需《纲要》精神的。
另外必须提及的是，从整个世界经济的角度来看，人类社会总体上处于增长乏力的时代。以主要的发达国家为例，增长的黄金时代主要发生在二战之后一直到1970年代的几十年里。在1970年代的所谓滞涨危机之后，主要的西方资本主义经济体都出现了明显的增长率下滑的现象，这个趋势一直持续到现在。很多经济学家将这个现象称为“长期停滞”，来刻画这个长期的资本主义历史趋势。
“长期停滞”的成因复杂，但是其中很关键的一点，就是全球资本对于资本积累的积极性下降。并不是资本的利润率出现了问题，而是一方面资本利润率有上升的趋势，另一方面，资本愿意把利润进行再投资的意愿不断下降。所以，哪怕是抛开中国的制度特点，私人资本在发达国家也已经进入了一个安于低资本积累的世界历史时期。
中国的独特政治经济制度，使得国家经济增长并不主要为私人资本积累所决定，而是在国家总体战略规划下由国家来引导资本积累，这是我国过去几十年长期增长的一个根本性的制度基础。如果不能继续坚持这样的资本积累方式，中国陷入西方式的“长期停滞”也不是没有可能的，这样的后果对于我国在如今和以后复杂的国内国际局势当中会有很不乐观的影响。
总的来说，每一种增长模式都有其客观的演化规律，但是，通过合理的政策应对，我们可以让经济增长回落的过程尽量平缓，尽量减少对社会正常运行的影响，同时培育新的增长动力。这是中国特色社会主义体制长期的实践，也一直是人民群众的重要期许。如果应对得当，现在的暂时困难，完全可能转危为机，成为新发展格局的起点。