✪ 程智鑫
中国人民大学国际关系学院
【导读】据媒体报道，近期中印边境再起冲突，冲突点位于藏南达旺地区实控线附近。从历史上看，类似冲突，往往都与印度方面的激进态度有关。边境问题一直是影响中印两国关系的导火索，每次冲突后，双方都会不约而同地选择迅速降温。在这种冲突又降温的反复中，可以看出印度军政关系的不协调感。本文梳理印度军改过程，指出了问题所在。
作者分析，印度军队历史遗留问题很多，包括：军队自组织性过强，各部门没有协调，各自为战，维护自身利益；政府对军队的控制力弱；没有统一的联合军事战略和国家安全战略；奉行激进的进攻性军事理论。这些问题既源于印度政府对军事政变的高度防备，也有历史上印度军事实践的影响，而且印度文官有不干预军队的传统。1999年印巴冲突以来，印度多届政府尝试进行军事改革，都因制度问题积累深重，一直没有取得很好成效，政府甚至长期没有国防参谋长，直到2020年莫迪政府才有任命，其职责依然不甚清晰。
总体来看，印度军队过强的自组织性是其改革缓慢的主要原因，而文官的不干涉又进一步增强了军队的自组织性。在疫情、经济下行、印度内部分裂加重等综合因素影响下，即使莫迪政府有意推进军改，效果依然不够明朗。
印度军事改革的
滞后性及其原因探析
2020年8月 10 日，卡内基国际和平研究所（Camegie Endowment for Intera-tional Peace） 在一份关于印度军事战略的研究报告中指出印度军队缺少应对低烈度冲突和恐怖袭击的有效军事战略。印度当前只有两个选项∶ 要么什么也不做；要么打一场风险甚高的全面战争。印度的军事学说缺少应对 "灰色地带"战略和"混合战争威胁"的中间选项。
1999 年卡吉尔冲突（Kargil War）以来，印度面临日益突出的非传统安全威胁。各类军事组织尤其是恐怖主义组织频繁穿过实际控制线渗透进入印控克什米尔地区并进行各类袭击;另一方面，随着巴基斯坦于 2002 年正式公布了本国的核战略，巴基斯坦将核武器看作一种可实际使用的武器，不仅没有明确承诺不首先使用核武器，而且还明确指出会在常规战争使用核武器， 印度传统的攻入巴基斯坦领土、歼灭巴基斯坦军队主力的军事战略很难不导致核升级。因此，印度一直在探索变革自己传统的军事学说，但正如上述研究报告中所指出的那样，印度依然没有形成新的军事战略。
针对军队在卡吉尔冲突和2001-2002 年军事对峙中出现的问题，印度瓦杰帕伊（Atal Behari Vajpayee）政府展开了较大规模的军事改革。在军事学说领域，印度军队要增强快速动员、快速部署和快速作战的能力，并在陆军中组建"合成战役集群"（Integrated Battle Groups）。但这一改革却并没有真正付诸实践，直到纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）执政后，印度才开始对军事学说开展改革，包括颁布 2017 版 《印度武装力量联合作战条例》（Joint Doctrine Indian Armed Forces 2017）、2018 版 《击战条例》（Land Warfare Doctrine 2018），并于2019 年组建了 "合成战役集群"。在其他一些领域，如设立国防参谋长（Chief of Defence Staff）、组建联合作战司令部（Joint Theatre Command） 以实现战区化。印度早在瓦杰帕伊政府时期便提出了相应的改革意见，但迟迟未能付诸实践。印度第一任国防参谋长于2020 年1月1 日才正式就任。至于实现战区化、广泛设立联合作战司令部，印度至 2021 年 3 月仍没有实现。本文的研究问题是面临一系列新的安全挑战以及原有军事战略和制度缺陷日益突出的情况下，印度军事改革为什么会严重滞后，具体在哪些领域仍存在问题。
▍印度面临新的安全挑战
进入21世纪后，印度的安全环境出现了较大的变化。在这一大背景下，印度历届政府都试图开展不同程度的军事改革以适应新的安全环境带来的挑战。
第一，印度在冲突中执行传统军事战略有可能引发巴基斯坦的核报复。如何用核武器慑止常规战争是核时代的基本问题之一。核国家想利用核威慑来慑止大规模常规进攻，需要有强大的核能力让这一威慑变得可信。如果一国有灵活的、有限的核打击选项时，那么进行核升级是合理的。即使在两个国家形成了核对峙的情况下，核国家也必须确保自己拥有灵活的核选项以慑止敌方的常规进攻。以慑止常规战争为目的的强制性核升级（Coercive Nuclear Escalation）战略要求核武器的数量、生存性强、投送能力强，核武器与指挥控制系统的部署会突出强调生存性和灵活性。当核国家在常规战争中失败的可能性越高、失败的后果越可怕，该国就越可能采用强制性核升级战略。
巴基斯坦的核战略与强制性核升级战略的特征较为相符。2002 年 1 月，巴基斯坦正式界定了核武器的使用条件。巴基斯坦认为核武器是一种潜在的战斗武器，巴基斯坦的核武器只会对准印度。面对如下情况，巴基斯坦会对印度使用核武器∶ 印度进攻并占领了巴基斯坦较大一部分的领土;印度军队摧毁了巴基斯坦大部分的陆、空军部队;印度对巴基斯坦展开经济战并进行经济封锁;印度人为地制造了巴基斯坦国内的动乱和骚动。巴基斯坦将核武器看作一种可实际使用的武器而不只是一种威慑性武器，没有承诺不首先使用核武器，而且还指出会在常规战争使用核武器。但是巴基斯坦的核战略依然具有模糊性，并未明确指出印度占领了巴基斯坦多少领土或摧毁了巴基斯坦多少军队，巴基斯坦就会在常规战争中对印度进行核打击。不过，根据一些学者对巴基斯坦有关人士的访谈，如果印度陆军重创巴基斯坦陆军并从国际边界线突入巴基斯坦境内 30-50 英里，巴基斯坦就会对印度军队进行核打击。
与本国的核战略相一致，巴基斯坦核武器的类型、部署和指挥控制系统都以首先使用核武器、在常规战争中使用核武器为目的进行相关建设工作。巴基斯坦陆基导弹最显著的特色是拥有大量的使用固体燃料、可进行公路机动部署的短程弹道导弹，其中最为特殊的是射程约70 千米的 "纳斯尔"/"哈特夫-9"型（Nasr/Hatf-9）短程弹道导弹。2013 年2 月，巴基斯坦官方宣布 "纳斯尔"型导弹开始进行战斗部署，该导弹可携带低当量的战术核弹头。巴基斯坦研发并部署"纳斯尔"型导弹是为了在常规战争与核升级之间建立可信的联系，增加巴基斯坦在战术层面的核能力，进一步巩固巴基斯坦在各战役层级上的核威慑能力。
巴基斯坦的核武器部署和指挥控制系统情况都与本国的核战略相符。巴基斯坦军队对核武器保持了严密的控制，而且巴基斯坦常规部队和核部队的指挥与控制系统是完全整合在一起的，并不是两套系统。巴基斯坦的核弹头集中储存在一个或几个相邻的基地便于快速部署，巴基斯坦为了在危机中快速部署核武器建立了完整的控制程序，并且没有为阻止核武器的发射设置消极控制程序。在理论上，巴基斯坦的一线军官在自认为必要时拥有自主决定如何部署和发射核武器的权力。
综上所述，从核武器的类型及其部署和指挥控制系统的情况来看，巴基斯坦都力求让自己首先使用核武器而且是在常规战争中使用核武器的战略变得可信。因此，印度必须对自己的军事学说、指挥控制系统进行相应的变革，否则印度的军事威慑便会在巴基斯坦威胁在常规战争中使用核武器的战略下失去可信性。
第二，印度面临的非传统安全威胁日益突出。20 世纪 80 年代末起，印控克什米尔地区安全局势愈发动荡，分离主义运动、恐怖主义运动大规模出现。1987年，印度中央政府涉嫌操纵印控克什米尔地区议会选举，部分人对印度中央政府深感失望并成立武装组织反抗印度， "查谟和克什米尔解放阵线"（Jam-mu and Kashmir Liberation Front）由此成立。在巴基斯坦军事情报部内的支持下，"查谟和克什米尔解放阵线"频繁穿越实际控制线前往巴基斯坦一侧接受军事训练和武器援助或前往印度一侧进行暴力活动。20 世纪 90 年代中期以来，除了协助印控克什米尔地区的武装分子对印度展开武装袭击外，巴基斯坦还主动培训武装分子并成立军事组织，穆罕默德军（Jaish -e- Mohammed）和虔诚军（Lashkar-e-Taiba） 就是典型例子。穆罕默德军和虔诚军不仅频繁穿过实际控制线进入印控克什米尔地区进行恐怖袭击，而且还对新德里、孟买等印度中心城市进行过袭击。2019 年2 月，印度和巴基斯坦最近一次发生大规模交火的起因就是穆罕默德军袭击了印控克什米尔地区的印度安全部队。根据印度内政部的统计，从 1990 年至2019 年 12 月，武装分子的袭击共造成克什米尔地区的印度公民14054 人死亡，印度安全部队 5294 人死亡。
印度高度重视非传统安全威胁。2018 年颁布的 《陆战条例》中，印度军队认为当前最大的外部威胁是敌人利用代理人战争制造的印度国内不稳定进行侵略。未来的冲突性质会非常模糊，介于战争与和平之间。战争形态将呈现常规战争与非常规战争相结合的混合状态。印度国防部在 2018-2019 年度报告中认为，活动于查谟和克什米尔地区的由巴基斯坦赞助的恐怖分子是印度面临的最严重的内部安全挑战。印度东北部各邦的安全形势虽然有所改善但也不容忽视。印度内政部认定的对印度内部安全的威胁中就包括查谟和克什米尔地区的跨境恐怖主义。
印度在克什米尔地区部署了大量的陆军部队和安全部队，但克什米尔地区的恐怖主义活动尤其跨境恐怖主义活动难以消除，而且 2017 年以来有愈演愈烈之势。2014 年至 2019 年，武装分子对印控克什米尔地区进行袭击的次数分别为222、208、322、342、614、594 次。武装分子试图穿过实际控制线向印度进行渗透的次数分别为 222、121、371、419、328、216 次。不过，2020 年印控克什米尔地区的恐怖袭击次数回落到了244 次，全年内印度公民和安全部队死亡人数也为 2018 年以来的新低，但跨境攻击次数在 2020 年较前几年并没有出现下降。
印度军队面对克什米尔地区的恐怖主义活动尤其跨境恐怖主义活动缺乏有效打击手段。2001 年和2008 年，以巴控克什米尔地区为基地的恐怖组织对新德里和孟买进行了恐怖袭击，印度军队进行了不同程度的动员并在国际边境线和实际控制线地带与巴基斯坦进行了长期军事对峙，印度政府试图以此迫使巴基斯坦政府采取有效措施阻止恐怖主义分子频繁穿越克什米尔地区实际控制线，但效果并不明显。印度政府也试图以"定点清除"的方式对恐怖分子的营地进行攻击，但效果同样不佳。例如，2019 年2 月印度空军深入巴基斯坦境内对穆罕默德军的营地进行打击，但很快便遭到巴基斯坦空军的反击，一架印度战机被击落、飞行员被俘。
综上所述，印度面临的非传统安全威胁日益突出，尤其是印控克什米尔地区的恐怖袭击和跨境渗透活动次数长期居高不下，印度的人员和财产损失严重。活跃在印控克什米尔地区的恐怖分子和组织有时还会在印度其他地区尤其是大型城市进行恐怖袭击。因此印度军队和政府也更为关注这一问题。
▍印度军事改革的进程及其滞后性的表现
1999 年与巴基斯坦的卡吉尔冲突中，印度军队暴露出来在情报搜集、联合作战、联合指挥等多方面存在着不足。卡吉尔冲突结束后，印度瓦杰帕伊政府先后成立了卡吉尔评估委员会（The Kargil Review Committee）和部长小组委员会（The Group of Ministers）对军事改革提出建议。两个委员会提出的改革建议包括国家安全委员会、情报、反恐作战、边界管理、国防预算与国防现代化、国家安全决策与管理、核政策、与媒体的关系及信息公开、技术、关于实际控制线的政策、联合作战等多个方面。瓦杰帕伊政府采纳了两个委员会提出的部分改革建议。印度政府成立了联合国防参谋部（Integrated Defence Staff）、国防情报局（Defence Intelligence Agency）、安达曼和尼科巴联合司令部（Andaman and Nicobar Command）、战略部队司令部（Strategic Forces Command）、网络评估办公室等新机构，还采取了一些措施加强军人和文官的联系、理顺武器采购流程、增强武装部队的财政权等。印度军队也更为重视无人机和卫星在搜集情报方面的作用。
但是，卡吉尔评估委员会和部长小组委员会提出的一些重要改革建议并未被印度政府所采纳，例如设立国防参谋长的建议受到印度空军、国大党等多方面的激烈反对而未被瓦杰帕伊政府所采纳。增强各军种之间联合作战能力的建议也只得到部分的采纳，各军种各自为政、互不通气的局面并未得到改观。新设立的军事机构也并未发挥预想中的作用，设立了联合国防参谋部但并未任命联合参谋长，联合国防参谋部由此缺乏应有的权威，各军种之间的利益分歧依然难以弥合。新设立的国防情报局与原有的情报部内之间缺乏有效的整合，安达曼和尼科巴联合司令部在实际运作方面也存在问题。
2011 年，曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）政府再次对军事体系进行评估并提出改革建议。政府有关机构提出的主要改革建议包括∶ 为参谋长委员会任命一位主席; 对国防部现有机构和各军种司令部进行结构性调整; 增强各部内间的情况协调能力。但是辛格政府并未根据这些建议进行改革。
2014 年纳伦德拉·莫迪当选印度总理后，印度政府开展了新一轮的大规模军事改革，改革内容涉及武器研发与采购、军事学说、战略规划等多个方面。2019 年莫迪成功连任后继续深入进行军事改革。2019 年，酝酿许久的 "合成战役集群"也终于被组建起来。2020 年1 月1日，比平·拉瓦特（Bipin Rawat）成为印度第一位国防参谋长。当前印度军事改革主要聚焦于增强各军种兵种的联合作战能力，并推动印度军队实现战区化。但是，印度的军事改革依然还存在着一定的片面性和不彻底性，印度的军事改革要么没有涉及一些重要的军事领域，要么部分关键领域改革的推进十分缓慢。相比于安全形势的迅速变化，印度的军事改革存在着明显的滞后性，主要表现在以下几个方面。
（一）印度军事学说变革缓慢
1971 年第三次印巴战争后，印度军事决策者开始研究如何在未来的战争中决定性地击败巴基斯坦以打破印巴之间围绕克什米尔问题而形成的战略僵局。1981年，克里希纳·拉奥（Krishna Rao）被任命为印度陆军参谋长后对印度的军事学说进行了大胆的革新，新的军事学说要求印度陆军在未来的战争中以装甲部队为主的攻击部队进行纵深突击夺取巴基斯坦境内重要的政治目标。时任陆军参谋长的孙达尔吉（K.Sundari）于 1986-1987 年在拉贾斯坦组织了大规模军事演习。演习的设定背景是巴基斯 坦进攻印控克 什米尔和旁遮普（Punjab），作为回应，印度陆军向巴基斯坦境内发动进攻。此次演习对拉奥提出的纵深突击战法进行了检验，并考察了重新编组后的步兵师抵御巴基斯坦进攻的能力。经过此次演习，印度陆军新的军事学说基本确定，即学者们所说的"孙达尔吉主义"。
拉奥和孙达尔吉提出的军事学说要求由步兵师、机械化师和少量装甲单位组成的七个"防御军"（Holding Corps）沿印巴边境线进行静态防御，在 "防御军"迟滞了巴基斯坦的进攻后，由大量机械化步兵和装甲师组成的三个"打击军"（Srike Corps）会在拉贾斯坦（Rajasthan）地区投入战斗，突入巴基斯坦境内，歼灭巴基斯坦军队。
2001 年至 2002 年印度与巴基斯坦的军事对峙暴露了印度陆军传统军事学说的缺陷。印度政府在 2001 年12月15 日下达动员令，印度陆军直到2002 年1月初才将"打击军"部署至边境地带，在这三周的时间中巴基斯坦军队已经完成了反动员。由于位于边境地带的印度 "防御军"缺少进攻能力，要进行有效的进攻作战，印度军队必须进行大幅度的军事调动和动员，而这种大规模的军事调动难以躲过巴基斯坦情报部内的监测，印度完全失去了战略突然性。在长达10 个月的军事对峙中，印度军队尤其是陆军体现出了对高强度的动员、机动部署和大规模演习的不适应，暴露了部分陆军部队训练水平的低下。至 2002 年7 月，印度陆军就因为误触地雷、弹药误爆、交通事故等各类原因出现了798 人的伤亡。即使是 1999 年的卡吉尔冲突印军也只有471 人死亡。
根据上述问题，印度试图对军事学说进行变革。2004 年印度提出了 "冷启动"（Cold Start）战略。该战略要求印度陆军以快速动员、快速部署、快速作战为目标进行改革，重点是将"打击军"重新整编为"合成战役集群";为"防御军"增加更多的装甲兵和炮兵部队;力争让 "合成战役集群"在收到动员令后的72 -96 小时内攻入巴基斯坦境内，主要战役目标是进入巴基斯坦境内 50-80 公里，为战后谈判争取有利地位。"冷启动"战略的目标是增强印度军队从防御快速转入进攻的能力，提升其军事威慑的可信性，以慑止巴基斯坦进行的低烈度冲突。
"冷启动"一词是新闻媒体和学者们用来描述印度新军事学说的，印度官方从未使用过"冷启动"战略这一术语。但在2004 年印度颁布的 《印度陆军条例》中已经涉及了 "冷启动"战略的部分内容，该条例强调"部队动员要在最短时间内完成"，"打击军'要能够以战役集群的方式进行作战，"防御军'要准备进行进攻作战，为后续作战创造机会"'，"战争目标是要取得决定性胜利"。
2018 年颁布的 《陆战条例》也采纳了该战略的核心内容。新的条例强调常规战争中的全部作战行动由接受联合作战司令部指挥下的"合成战役集群"来执行，并特别提及与巴基斯坦接壤的西部边境地区的陆军部队需全部整编为"合成战役集群，"合成战役集群"要有快速歼灭敌军的作战能力。印度陆军要向着轻型化、高机动、技术驱动的方向转变，能够同时应对多个方向的安全威胁，并与其他军种进行联合作战。在克什米尔实际控制线地带，印度陆军要增强进行惩罚性回应的能力，要拥有进行纵深复杂作战和精确打击的军事选项。在印巴国际边界线地区，印度要快速进行军事回应，作战目标是摧毁敌军主力。此外，该条例还提及印度陆军要增强在核生化环境下的作战能力。
印度新的军事学说的核心无疑是组建 "合成战役集群， "合成战役集群"规模在传统的旅与师之间，每个集群约 5000 人。集群配备坦克兵、步兵、炮兵、防空兵、工兵、通信兵，攻击直升机会提供空中支援。新的"合成战役集群"既能执行攻击任务也能执行防御任务，动员和部署能力比传统作战单位更强。印度陆军于 2019 年首先在西方和东方作战司令部成立了两个"合成战役集群"，并计划在三到四年的时间内组建八至十个 "合成战役集群"，最终目标是陆军作战部队都要以 "合成战役集群"的形式进行作战。根据假想敌的不同 "合成战役集群"的作战侧重点也会有不同。受到新冠肺炎疫情的影响，印度陆军组建"合成战役集群"的计划会受到一定的影响。
虽然相关概念在 2004 年就已提出，但直到 2019 年以组建"合成战役集群"并开展相应演习为标志，印度才真正开始对传统的军事学说进行变革。印度最初提出"冷启动"战略主要是针对巴基斯坦，而到莫迪执政时期，印度在继续重视克什米尔地区和印巴国际边境线地带军事安全的基础上，也更为关注中印边境。
（二）印度军队长期不设立国防参谋长
印度长期以来缺少总参谋部或参谋长联席会议式的机构协调诸军兵种的作战，并代表诸军兵种的综合性观点为国防部长、总理等高级文官提供专业化的军事建议。印度国防部领导人员都是文职官员，不是现役军人，陆、海、空军司合部分别隶属于国防部。由于尼赫鲁在 20 世纪50 年代废除了陆、海、空军总司令一职，印度陆、海、空军参谋长既负责行政事务，向国防部长负责，又要负责具体的军事作战事宜。涉及具体的军事作战事宜，陆、海、空军参谋长理论上应该向总参谋长负责，但印度长期不设置相应职位，印度的这种组织架构就出现了明显的断层。印度军队依靠参谋长委员会（Chiefs of Staff Committee）对各军种进行协调。但是印度参谋长委员会没有像美国参谋长联席会议设立一位主席，而是让各军种参谋长轮流主持会议，由于各军种参谋长地位相当便会出现议而不决的情况，对军事计划的实施有较大的负面影响。例如，1999 年的卡吉尔冲突伊始，陆军参谋长马利克（V.P.Malik）正在对外访问，海军参谋长主持会议讨论空军战机对地支援问题，却没有讨论出结果。马利克回到印度在详细分析了前线局势和情报后强烈主张出动空军，委员会这才达成一致并上报总理请求批准。
1999 年后启动的军事改革中，印度最终设立了联合国防参谋部，虽然该机构在联合作战、后勤保障、政策制定、各军种的协调、开展联合训练和演习等方面发挥了一定的作用，但由于并未任命国防参谋长，印度各军种之间各自为战的局面继续延续。印度的初衷是想提升各军种之间的联合作战能力，创立联合作战学说和指导各军种之间的联合训练、教育。由于受到印度空军和国大党的强烈抵制，任命国防参谋长的改革建议被撤销。此外，由于各军种之间意见不一，原计划设立多个联合作战司令部的想法也没能实现，只有安达曼和尼科巴这一个联合司令部得以建立。根据印度自己的界定，国防参谋长是武装力量的专业化首脑，是国防部长和总理最重要的职业军事顾问。印度的国防参谋长相当于美国的参谋长联席会议主席（Chairman of the Joint Chiefs of Staff），后者是美国军队中最高阶的军官，是美国总统、国防部、国家安全委员会的主要军事顾问。
国防参谋长这一角色的缺位直接导致了印度军事现代化进程缓慢， 各军兵种单独制订作战计划，各军兵种之间缺乏有效沟通。2011-2012 年，印度国家安全委员会曾提出一些建议增加联合作战能力，包括为参谋长委员会设立常任主席、对各军种司令部进行整合、增强情报协作与共享、对整体国防能力建议制定联合战略。但这些建议都没有得到辛格政府的回应。
2020 年1月1 日，比平·拉瓦特就任印度第一任国防参谋长。拉瓦特作为国防参谋长的主要任务是将武装部队纳入政府体系使其参与政治决策，并推动各军种之间的联合行动。但是国防参谋长的职责权限问题仍需进一步的厘清。印度国防参谋长的具体职责为∶ 向政府提供专业的军事政策建议;对战略部队进行行政控制与管理; 协调各军种之间的需求并根据重要程度确定先后顺序;增加各军种之间联合作战能力。印度国防参谋长是国防部长的主要军事顾问，但印度政府又强调国防部的国防秘书作为国防部长重要顾问的作用并不会被国防参谋长所削弱。
（三）印度缺少联合作战司令部
1981 年，时任陆军参谋长的克里希纳·拉奥就提出了建立战区司令部的设想， 但在之后 40 年的时间中，印度只设立了两个联合司合部，一个是安达曼和尼科巴联合作战司令部，另一个是负责控制印度核武器和核导弹的战略部队司部。
印度各军种长期单独设立作战司令部。印度陆军设有六个作战司令部∶ 南方、东方、西方、中央、北方、西南陆军司令部。印度空军设有五个作战司令部∶ 西方、东方、西南、中央、南方空军司令部。印度海军设有四个司令部，但只有东方和西方司令部下辖了作战舰队，即东方和西方舰队。而且印度各军种的作战重心存在明显的不同。印度海军重点关注的是孟加拉湾方向上的海上安全，印度全部海军航空兵集中接受东方作战司令部的指挥。由于巴基斯坦海军实力较弱，印度海军对阿拉伯海方向的海上安全没有那么重视。而印度陆军和空军对巴基斯坦较为重视。
印度三军独立设立作战司令部，相互之间没有明显的整合。例如，印度在印控克什米尔地区设立了北方司令部，主要负责防卫印度与巴基斯坦在克什米尔的实际控制线。而旁遮普的印度与巴基斯坦国际边境线由印度陆军西方司令部负责。印度空军司令部的设置则没有那么细致，上述广大地区都由印度空军西方司令部负责。此外，印度陆军只装备一些轻型多用途直升机，而空军却装备了攻击直升机和大型运输直升机， 这显然不利于印度陆军增强火力打击和快速机动的能力。
目前，印度也对军队进行了部分的重新编组，以便于未来设立战区式的联合作战司令部。最主要的措施是印度陆军成立 "合成战役集群"，缩短陆军的作战指挥链，以便与空军和海军的作战架构一致。印度空军和海军的作战指挥架构为双层架构，作战司令部为战略指挥部内，直接下辖负责战术行动的空军作战中队或海军作战舰队。而印度陆军的基本作战指挥架构的层级划分就不那么清晰，由高到低依次为作战司令部-军-师-旅-营，作战司令部和军负责战略指挥，最大的战术单位为旅，而师一级机构的角色则不那么清晰 "合成战役集群"规模在师级和旅级之间，如果取消师级单位，军下面直接下辖 "合成战役集群"，战略与战术指挥的界限就更为清晰。
2020 年2 月，拉瓦特在就任印度国防参谋长后不久就提出要在三年内组建战区司令部以增强各军种的联合作战能力。拉瓦特计划沿巴基斯坦边境设立两个到五个战区司令部，其中一个为查谟和克什米尔战区司令部。拉瓦特计划在印度海军两个舰队的基础上组建半岛司令部，半岛司令部专门负责保卫印度领海和专属经济区。拉瓦特还考虑整合陆、海、空军的航空兵力量组建防空司令部，专门负责保卫印度领空。印度计划还包括组建联合训练、联合后勤、太空司令部。在全部战区组建完毕后，各战区司令将直接对国防参谋长负责。印度战区化改革首先需要对后勤、医疗、无人机进行整合。
在拉瓦特的主持下，印度开始实质性推进组建联合作战司令部。作为战区化改革的第一步，2020 年 11 月，印度在孟买（Mumbai）、古瓦哈提（Guwaha-ti）、布莱尔港（Port Blair）设立了第一批次的三个联合后勤点（Joint Logistics Nodes）。新设立的联合后勤点会为各军种统一提供轻武器弹药、口粮、燃料、运输车辆、被服、工程设备等。与战区相配套的更多的联合后勤点会陆续设立。2021年3 月 4 日，印度国防参谋长拉瓦特再次强调了成立联合战区司令部增强各军种联合作战能力的重要性，印度未来要实现战区化，各军种不再单独设置作战司令部。印度计划首先建立海洋战区司令部。
（四） 印度长期缺少联合军事战略和国家安全战略
印度各军种单独设立作战司令部直接导致了印度长期缺少联合军事战略。印度独立以后，各军种就独立制订作战计划、制订发展规划，很少考虑到与其他军种的配合问题。在战略层面，印度虽然设有参谋长委员会，但该委员会不是永久性的制定联合作战计划的机构。在具体的战术层面，印度空军会派遣军官在具体的海军和陆军作战司令部设立空军前进指挥所或空军海空作战指挥所。但这些都不是一种长效机制，更多只是在战时才会发挥作用的应急性合作。而且印度各军种的后勤供应和武器采购渠道都是各自独立的。
除了1971 年的第三次印巴战争外，印度军队在其他的历次战争中都出现了较为明显的各军种缺乏配合的情况。在最近一次较大规模的冲突即 1999 年卡吉尔冲突中，印度陆军和空军在协同作战方面存在着较大的问题。1999 年 5月 10 日，位于克什米尔前线的印度陆军北方作战司合部向空军西方作战司合部提议派出战机进行支援，而空军西方作战司令部以需要向空军参谋长请示为由搁置了陆军的请求。空军参谋长担心空军介入会引发冲突升级，而提议召开参谋长委员会会议进行讨论并建议向政府转达陆军要求空军进行支援的想法。经过多次讨论，5月 25 日，瓦杰帕伊总理和各军种参谋长一致同意派出空军战机对巴基斯坦军队进行攻击。而这离陆军提出战机支援的要求已经过去了两周。
在莫迪执政后，印度政府重新开始推动提升联合作战的改革。2017 年颁布的 《印度武装力量联合作战条例》非常重视各军种联合作战。该条例提出反制地面部队、防空和战略行动是印度空军三大基础战略。该条例突出强调联合作战中空地一体战的重要性，印度空军要快速对敌方地面目标进行打击，并摧毁敌方空军为地面作战排除干扰。该条例还强调了空中运输、空降作战和海空联合作战的重要性。
另一方面，在国家层面，印度也存在着最高安全战略缺失的问题。印度不像美国会定期出台《国家安全战略》一类的关于国家安全和军队建设的指导性文件。1990 年 8 月，印度曾设立国家安全委员会，但该委员会在当年 10 月后就再未开过会议。1999 年4 月，印度再次设立国家安全委员会，委员会包括了总理、国防部长、外交部长、财政部长等政府核心成员，同时印度政府正式任命了一名国家安全顾问。该顾问的职责是在外交政策、国防、核能、太空等问题上向总理提供协助。在国家安全委员会之外，印度还设有战略政策小组（Strate-gic Policy Group）、国家安全咨询委员会（National Security Advisory Board）、国家安全委员会秘书处（National Security Council Secretariat）。这三个机构主要是为国家安全委员会的工作提供协助。虽然设立了这些机构，但这些机构的角色定位依然存在模糊之处。例如，印度第一任国家安全顾问米什拉（Brajesh Mishra）同时也是总理瓦杰帕伊的首席秘书（Principal Secretary）。2004 年印度将这两个职务进行分离，但国家安全顾问仍然隶属于总理办公室。
莫迪执政后，印度对国家安全机构的职能和设置进行了进一步的调整。国家安全咨询委员会进行了重组，该委员会负责将智库的研究成果与国家安全战略进行对接。国家安全委员会秘书处的规模进一步扩大，下设四个垂直机构分管军事事务、战略事务、技术与情报事务、国际事务。印度试图扩大国家安全顾问的职权，国家安全顾问兼任战略政策小组主席。2018 年，国家安全顾问担任新设立的国防规划委员会（Defence Planning Committee）主席。国防规划委员会的任务是起草国家安全战略、为国防装备生产与出口制定战略、为与国外军队交流提出建议。
虽然设立了相关机构，但是至2021 年，印度政府并未出台过国家安全战略。而且印度并未对国家安全委员会秘书处、战略政策小组、国防规划委员会这些机构进行充分的整合，如何对不同的机构进行协调共同为印度政府制定国家安全战略出谋划策存在一定的难度。
▍印度军事改革存在滞后性的原因
本文认为军事组织的自主性与军政制度存在的缺陷是印度军事改革进程缓慢的主要原因。受组织自主性影响，各军种倾向于保持自己利益的最大化并维持自己部中的利益不受损，这就容易造成军队联合作战能力不足，军事改革难以推行。在这种情况下，如果文官进行有力的干预，军事改革依然可能取得重大突破，但是印度军政制度存在的缺陷，导致文官通常较少干预军事事务，军事组织的自主性问题进一步发展。
（一）印度各军兵种存在着较大的组织自主性
组织理论认为，复杂的组织内部可能会有不同的、甚至是自相矛盾的目标，因为组织中的不同行为体会互相竞争、会有不同的利益。军事组织也同样如此。在军事组织内部，不同军种的利益并一定都是相同的。不同军种、司令部有较大的自主性都倾向于最大化自己的利益，因此组织利益很可能反应只是某个下属部门的狭隘利益。
组织自主性这一问题突出表现在印度长期以来难以建立总参谋部式的机构以及印度军队联合作战能力不足。早在 1971 年，担任过陆军参谋长的乔杜里（J.N.Chaudhari）就提出要设立国防参谋长，但乔杜里认为陆军在印度军队中发挥着主要作用，最好由陆军军官出任国防参谋长。印度空军对此强烈反对，时任印度空军参谋长的拉尔（P.C.Lal）认为各军种作战规划中存在的缺漏与不足，只有各军种自己从内部加以解决，因为他们对本军种的状况更为了解。空军的言下之意是反对陆军军官出任国防参谋长，反对陆军军官干预空军的作战规划。1971 年以来，印度空军多次以陆军地位将会凌驾于其他军种之上为由反对设立国防参谋长。虽然印度空军长期反对，曾任陆军参谋长的拉瓦特还是被任命为印度第一任国防参谋长。
确保独立军种的地位是印度军一直以来的指导思想，而且印度军深受英国皇家军的影响将国土防空和战略轰炸视为自己的两大主要任务，对近距离空中支援重视程度不够。另一方面，印度的高级文官并没有重视提高陆军和空军的联合作战能力，而是将这一问题交给军队让他们自行解决，这也导致了长期以来陆、空军联合演习级别和规模都非常低。印度空军认为在战时应当集中使用空中力量，反对以联合作战司令部的方式将空军力量分割使用。
印度早在 2004 年就提出了"冷启动"战略，但是在很长一段时间内该战略未转变成被官方认可的可付诸实施的军事学说。这一滞后性部分源于印度空军和陆军之间长期无法就联合作战达成共识。印度陆军希望空军能在作战中提供最大力度的空中支援，但印度空军坚持一贯奉行的作战方针，即以夺取制空权和进行战略轰炸为优先作战目标。
组织自主性的问题也体现在军事组织会更偏好进攻性学说，因为进攻性学说会减少不确定性，并增强军事组织相对于文官的自主性。作为理性行为体，军事组织在决定采用进攻性还是防御性军事学说时通常会考虑外交政策目标、军事技术水平、地理、军力平衡等多重因素。但是军事组织在制定军事学说时会受到动机性偏见的影响，会更青睐于有利于实现组织目标的学说，而且会过高估计该学说成功的可能性。受动机性偏见影响制定出来的军事学说更倾向于进行先发制人式打击或预防性战争，过高估计己方的后勤保障能力。在此基础上制订出来的军事计划简练、不确定性因素少，而且军事学说一旦确定便很难进行修改。
印度在 2002 年后对军事学说进行变革的基本点是认为核对峙背景下的有限规模常规战争依然是可能的。印度提出 "冷启动"战略的目的在于追求自己在常规升级中能拥有主导地位。虽然印度在二十年间进行了两次重大的军事改革，但是在印度军队奉行的军事学说方面，实质性变化并不大。无论是2004 年以后新提出的"冷命启动"战略还是20 世纪 80 年代成型的"孙达尔吉主义"，其核心思想都是要在战争中摧毁巴基斯坦陆军主力， 必要时要大举越过边境线进攻巴基斯坦境内的重要政治目标。因此，印度的军事学说始终有着很强的进攻性。
有限战争一定意味着战争的目标是有限的，但抱有有限的战争目标却并不必然导致有限战争，也可能会导致全面战争。可能对印度来说，在常规战争中以重创巴基斯坦陆军主力或者占领巴基斯坦境内临近边境线的大城市是相对有限的目标。但对巴基斯坦来说，这显然不代表印度只抱有有限的战争目标，而会认为印度意图彻底打垮巴基斯坦以持久性地阻止巴基斯坦继续介入克什米尔问题。因此，阿里·艾哈迈德（Ali Ahmed） 认为印度始终奉行进攻性军事学说实质上不利于印度的国家安全。因为在核时代，赢得战争是不可能的。而且印度作为南亚地区最强大的国家，采取防御性的军事战略足以确保印度维持印巴关系的现状。印度的进攻性军事学说和巴基斯坦较低的核门槛增加了印度和巴基斯坦之间爆发核战争和全面战争的风险。
从地形、战争突然性、军事技能、军力对比等方面来看，印度的进攻性军事学说并不一定能达到预期的威慑效果。山脉、河流众多的克什米尔、旁遮普和拉贾斯坦地区都不利于印度对巴基斯坦开展快速突击，印巴边境线最南端的塔尔沙漠有利于快速突击， 但这一地区缺少适于在有限战争中值得夺取的战略目标。印度和巴基斯坦进行了长期的军事对抗，印度只有较低的概率能实现战略突然性。在军事技能方面，印度相对于巴基斯坦的质量优势十分有限，很难在有限战争中赢得快速胜利。虽然印度总体军力上对巴基斯坦保有 2 比 1 的优势，但印度有很多部队部署在其他地区，直接用于印巴边境地区的印度军队实际上大致和巴基斯坦相当。
印度长期以来都奉行的是进攻性军事学说，因此形成了强大的组织偏好，军事学说变革的难度非常大。印度军队在确定军事学说时的战略基础是威胁对手进行惩罚来增强威慑，要让对手确信如果损害了印度的国家利益，对手便会受到印度军队的报复。印度的进攻性军事学说在20 世纪 60 年代便已成型，印度军队在 1971 年第三次印巴战争中获得胜利更让其坚信进攻性军事学说的正确性。之后的几十年中，印度军事学说在细节上历经了多次变化，但其核心战略内涵却没有变。
每当进行军事改革时，坚持原有的军事学说便能减少改革带来的不确定性，而进攻性军事学说可以帮助军队实现自身价值和利益的最大化。因此，印度军事学说的变革不仅缓慢，原有学说的战略缺陷也并没有得到有效的修正。
（二）印度军政制度存在问题
从理论上看，文官的干预能够促进军事变革。印度政府已经主持了两轮军事改革，而印度军队发展所遇到的一些结构问题解决速度缓慢或还没有得到解决，原因在于印度军政制度存在结构性问题。
塞缪尔·亨廷顿提出过三种不同模式的军政关系， 即平衡模式、协调模式和垂直模式。平衡模式将军事职业主义和文官控制实现了最大化， 文官和军队的职责都得到了清晰的区分，并明确了军队从属于文官。在亨廷顿看来，19 世纪晚期之后的英国军政关系是典型的平衡模式。印度在控制军人干政问题上很大程度继承了英国的制度，对军人进行亨廷顿所说的 "客观文官控制"， 印度试图军事力量变为国家的机器，将军事力量职业化并阻止军人干涉政治决策并对政治事务保持中立。
独立后的印度对英国殖民统治时期设立的很大一部分制度进行了继承，但印度的军政制度与英国存在着很大的不同。关于英国的军政制度，仅以英国海军为例进行介绍。英国海军大臣为内阁成员，是英国海军部委员会的首脑，委员会其他成员对海军大臣负责，海军大臣对内阁负责。19 世纪初，英国形成了以文官出任海军大臣的惯例。除海军大臣外，英国海军部委员会中最重要的成员是第一海务大臣。第一海务大臣为现役军官负责舰队作战，是海军大臣的主要军事顾问。在英国殖民统治下的印度，军种司令相当于英国的海军或陆军大臣，为文职官员，主要负责行政事务，而军种参谋长相当于英国的第一海务大臣或帝国总参谋长，为现役军官，主要负责具体的军事事务。
印度自独立以来始终对军方抱有戒备之心，担心军事政变和军人干政。在很长一段时间中，印度高级文官们认为任命国防参谋长会让军事权力过于集中于一名高级军官手中，会增加军事政变的风险。印度采取许多措施加强对军队的控制，例如∶ 印度政府和议会拥有制定军事预算的权力，限制军费的过度膨胀; 各军种参谋长在任时间短，以防止某一位军官长期担任一个军职。各军种参谋长任期过短在客观上造成了有改革抱负的高级将领没有足够的时间推动军事改革。
为了进一步限制军人权力，在尚未正式独立的 1946 年 9月，担任印度过渡政府总理的尼赫鲁就决定让各军种司令不再出任内阁成员，文职国防部长代替各军种司令出任内阁成员。正式独立后，印度进一步对国防部进行结构性改革，在国防部之下分别设立陆、海、空军司令部。1955 年，印度取消了陆、海、空军司令的职位，设置新的陆、海、空军参谋长的职位。1955 年确立的国防部架构一直被保留到了 2020 年，直到莫迪正式任命拉瓦特为国防参谋长。印度于1955 年确立的军政制度存在着严重的问题。印度国防部长作为文职官员的权力被大大强化。同时各军种参谋长实质上在扮演双重角色，各军种司令之前负责的行政事务被转给了各军种参谋长，而各军种参谋长仍要负责军事事务。原有的文官与军队职责清晰的军政关系被改变。
印度的军政制度确实阻止了军人干政的发生，但也产生了一些不良结果。1955 年形成的军政制度使得长期以来印度文官中缺少熟悉国防事务的专家。印度文官奉行不干涉军队内部事务的传统进一步强化了这一问题。印度文官并没有积极主动地协调各军种之间的矛盾，也没有阻止军事组织自主性的发展，印度国防部长等文职官员难以从军事专业的角度对跨军种问题和各军种的矛盾给出明确的解决方案并制定专业的国防发展规划。印度长期以来担心军人势力过强会威胁到政府的安全和文武关系的平衡，印度政府缺乏改革动力不愿意为军事改革付出过高的政治成本。
另一方面，印度的职业军人并不参与国家政策的制定。政府一旦做出决定，军队就只能执行。因此，印度军队有时也会在不了解政府决策的情况下提出一些军事方案。例如，在2001 年至2002 年与巴基斯坦的军事对峙中，印度于2001 年12 月下达了军事动员令，但印度政府事先并未详细询问军方的意见，而且也没有明确印度希望通过军事动员实现什么样的政策目标。印度军队也不知道政府在什么情况下才会对巴基斯坦发动战争。印度军队实质上是在没有清晰政治目标的情况下执行军事动员命令的。在之后的军事对峙中，印度军队多次建议对巴基斯坦进行攻击，但政府并未考虑过军队的建议。2004 年印度军队提出"冷启动"战略以及当时开展的一些军事演习并没有政府文官的参与，而且印度军队也不清楚在战争中政府是否会同意印度军队跨过边境线深入巴基斯坦境内进行攻击。
▍总结
21 世纪以来，印度的安全环境面临着深刻的变化。巴基斯坦拥有核武器之后，印度在冲突中执行传统军事战略有可能引发巴基斯坦的核报复，印度面临的非传统安全威胁日益突出，尤其是印控克什米尔地区存在着大量的跨境恐怖主义活动。面临新的安全环境以及印度军队在实战和演习中暴露出大量的问题，印度瓦杰帕伊政府和莫迪政府开展了两轮军事改革。但是印度的军事改革存在着较大的滞后性，军队中存在着的一些弊端和结构性问题长期难以得到解决。这些问题主要包括军事学说变革缓慢、长期不设立国防参谋长、缺少联合作战司令部以及缺少联合军事战略和国家安全战略。
军事组织的自主性与军政制度存在的缺陷是印度军事改革进程缓慢的主要原因。受组织自主性影响，各军种倾向于保持自己利益的最大化并维持自己部门的利益不受损，这就容易造成军队联合作战能力不足，军事改革难以推行。在这种情况，如果文官进行有力的干预，军事改革依然可能取得重大突破，但是印度军政制度存在的缺陷， 导致文官通常较少干预军事事务，军事组织的自主性问题得到进一步发展。
印度不仅意识到了自身军事改革面临严重的滞后性，而且也清楚深化军事改革的急迫性。印度于2020 年 1 月1日正式任命国防参谋长体现了其深化改革的决心。国防参谋长的设立将在很大程度上改善印度传统军政制度存在的不足并增强各军种协同能力。正如前文所述，印度国防参谋长拉瓦特在就任伊始就提出要用三到四年的时间组建更多的"合成战役集群"、设立战区、增强各军种联合作战能力。2021年3 月 4日，在主题为"变革∶ 印度武装力量的当务之急"的专题研讨会上，拉瓦特强调面对巴基斯坦不断增加的挑战，印度的军政关系、军事战略和战术、军事技术、后勤保障等多个方面需要重塑。拉瓦特认为未来需要在以下几个方面继续进行改革∶ 制定国家安全战略、制定国防战略、对高级国防机构和作战指挥机构进行结构性改革。改革的目标是要让印度军队能够应对各种类型的冲突和战争，无论是大规模常规战争还是核对峙背景下的有限战争。
面对新冠肺炎疫情和经济下滑的影响，印度军队能否按照原定规划完成预定的军事改革目标依然需要进一步的观察。
本文原载《印度洋经济体研究》2021年第3期，原题为《印度军事改革的滞后性及其原因探析》。