本文基于欧洲视角和立场分析俄罗斯在非行动。作者指出，俄罗斯的非洲影响力正在迅速增长，但与其他竞争者相比仍然相当有限。俄罗斯采取机会主义策略，进入非洲主要动机是地缘政治和经济利益（例如武器销售和原材料进口）。
作者分析莫斯科影响力增长的驱动因素和战略设计，发现俄罗斯的非洲战略宽泛松散。俄罗斯在非洲的影响力主要依赖于各行为体（包括国家和私人）各自的利益诉求，他们主要通过一系列政策工具（而非明确制度）采取行动。作者还详细探讨俄罗斯在埃塞俄比亚、苏丹和马里的案例，发现俄罗斯往往从被国际孤立的地方政府入手，借助其“五常”等身份地位提供外交帮助，进而对其他非洲国家施加影响。
本文是荷兰克林根达尔国际关系研究所2022年6月专题报告，原题《俄罗斯来了！俄罗斯要来？——俄罗斯在非洲日益增长的影响力及对欧洲政策的影响》，由文化纵横新媒体编译首发，仅代表作者观点，供诸君参考。
文化纵横新媒体·国际观察
2022年第30期 总第79期
俄罗斯来了！俄罗斯要来？
——俄罗斯在非洲日益增长的影响力
及对欧洲政策的影响
“俄罗斯熊回来了！”当人们看到国际媒体的头条新闻时大多会这样反应。苏联解体后的20年里，俄罗斯与非洲的接触基本中断。但在近十年中，俄罗斯在寻求加强与非洲大陆众多不同国家的关系。尤其是在俄乌战争爆发、莫斯科与西方关系恶化的今天，俄罗斯向非洲施加影响的趋势更受关注。
对于欧盟及其成员国的决策者来说，俄罗斯在非洲日益扩大的影响力可能会带来挑战。由于非洲大陆在经济发展、安全挑战、移民流动等问题上的重要性不断增强，各国决策者正在起草、更新或完善其非洲战略。在这种背景下，决策者必须彻底评估俄罗斯在非洲的影响力、这种影响力的产生原因以及应对措施。透彻的分析可以让决策者避免陷入虚假片面的主流媒体叙事。
因此，本报告尝试从三个方面作出回答。第一，报告评估了莫斯科在非洲的存在度，表明尽管俄罗斯在非洲的影响力正在迅速增长，但与其他竞争者相比仍然相当有限。第二，报告分析了莫斯科影响力增长的驱动因素和战略设计，发现俄罗斯的非洲战略宽泛松散，其在非洲的影响力主要依赖于各行为体（包括国家行为者和私人行为者）各自的利益诉求，他们主要通过一系列政策工具采取行动。第三，通过更详细地探讨俄罗斯在埃塞俄比亚、苏丹和马里的案例，报告发现不同国家情况下俄罗斯行为体的介入情况也有所不同，俄罗斯往往从被国际孤立的地方政府入手，进而对其他非洲国家施加影响。最后，报告为欧盟成员国决策者如何应对俄罗斯在非洲日益增长的影响力提供了建议。
▍俄罗斯在非洲的影响力
1.快速增长的介入程度
过去十年来，俄罗斯在非洲的介入越来越深入，体现在多个领域。在外交方面，过去几年中俄罗斯与非洲国家之间的高层交往次数急剧增加。例如，在2020年新冠肺炎疫情大流行爆发前5年中，非洲国家元首和政府首脑访问了莫斯科20多次，而再往前15年中只有17次这样的高层访问，高层访问次数大幅增加（见图1）。2019年10月在索契举行的“俄罗斯-非洲首脑会议”就为俄罗斯带来了43位国家元首和政府首脑。与此同时，俄罗斯高级外交官如外交部长谢尔盖·拉夫罗夫和副部长米哈伊尔·博格达诺夫对非洲国家的访问日益频繁。
图1：非洲国家高层领导人访问莫斯科数量统计图
在加强高层交往的同时，俄罗斯和非洲之间的经济关系在过去十年中也显著增长。2010年至2019年，俄罗斯与撒哈拉以南国家的贸易额平均每年达到28亿美元，比前十年增长了156%（见图2）。与这些增长数字相伴随的是，俄罗斯企业在整个欧洲大陆的影响力也越来越大。据报道，2019年俄罗斯公司在非洲的投资项目数量创下了记录，共有19笔此类交易。2019年10月的索契峰会在对非投资合作方面起到了重大推动作用，共签署了92项经济合作协议，估计总价值为140亿美元。
图2：俄罗斯与非洲南沙哈拉国家的年度贸易额统计图
俄罗斯对非洲的介入也反映在军事合作上，俄罗斯在这一领域已占有突出地位。2012年至2021年，俄罗斯对非洲国家的武器出口比前十年的数字增长了28%（见图3）。此外，仅在2015年至2018年间，俄罗斯就与非洲各国政府签署了20多项双边军事合作协议（概述见图7）。尽管这种合作到底有多深入尚不清楚，但近年来此类协议的签署数量仍在继续。2021年夏天俄罗斯与埃塞俄比亚、尼日利亚等重量级非洲国家签署的协议就证明了这一点。
2.相对边缘化的地位
尽管俄罗斯与非洲国家在外交、经济和安全领域的合作大幅增加，但俄罗斯在非洲国家的影响力仍然远远落后于活跃在非洲大陆的其他大国，如中国、美国、欧盟及欧盟部分成员国。
这种差距最明显的领域是经济合作领域。例如，2019年，俄罗斯进口额仅占撒哈拉以南非洲国家总进口额的1%左右，远低于中国（18%）、美国（6%）和荷兰（3%）（见图4）。俄罗斯作为非洲出口市场的重要性更为有限，俄罗斯仅占撒哈拉以南非洲国家出口总额的0.3%（相比之下，中国为11%，美国和荷兰为5%）。在直接投资方面，俄罗斯的比重同样有限。截至2017年，非洲的外国直接投资存量中只有不到1%来自俄罗斯，2003年至2020年间，俄罗斯公司宣布的投资项目数量仅为中美两国投资项目的一小部分。
图4：2019年南沙哈拉非洲国家的进出口贸易份额
可以说，俄罗斯在外交领域取得了更大进展。2019年索契峰会在这方面取得了重大成功，吸引了43位非洲国家元首和政府首脑参加，与欧盟-非洲联盟峰会（2022年约有40位领导人）相当，仅次于中国的中非合作论坛（2018年有51位非洲领导人出席）。不过，从其他指标来看，俄罗斯的外交参与度仍落后于其他全球竞争者。例如，俄罗斯在欧洲大陆的外交使团数量（40个大使馆和6个领事馆）低于中国（52个和9个）、美国（50个和7个）和欧盟（48个）数量，同时与德国（43个和2个）等部分欧盟国家的数量相当（见图5）。
图5：俄罗斯与其他大国在非洲的外交使馆数量
即便在军事安全合作方面，俄罗斯在非洲的地位在某些方面也比其他国家弱。可以肯定的是，俄罗斯仍然是非洲国家最大的武器供应商（2017年至2021年非洲武器总进口额的44%），其次是美国（17%）、中国（10%）和法国（6%）（见图6）。然而，在军事存在方面，俄罗斯远远落后于其他竞争者。到目前为止，美国保持着最大的军事存在（15个固定军事基地和12个临时基地），其次是法国（6个永久基地和几个较小的临时基地）。最近参与非洲大陆事务的其他国家也建立了军事基地。相比之下，俄罗斯武装部队在非洲没有任何永久军事存在。
图6：非洲国家武器进口来源统计图
总的来说，尽管莫斯科的影响力正在急剧上升，但它是从一个相对较低的起点开始的。这使得莫斯科远远落后于其他活跃在非洲大陆的全球竞争者，这表明俄罗斯重返非洲引起的舆论骚动与俄罗斯在非洲大陆的实际介入程度并不相符。因此，调查结果要求对俄罗斯在非洲的影响力进行理性评估——既不高估俄罗斯在非洲的存在，同时也不应低估其在过去几年中快速扩张的势头。
▍俄罗斯的视角：松散的非洲战略
1.松散战略中的多方行为体
在过去十年中，俄罗斯在非洲的参与度一直在增长，但到目前为止，非洲大陆很难成为莫斯科政策制定者的优先选择。指导俄罗斯外交和安全政策的所有主要战略文件，包括外交政策框架、军事声明和国家安全战略，都几乎没有提到非洲。此外，虽然俄罗斯在世界几个地区指派了外交部副部长，但非洲事务属于负责中东以及北非事务的外交部副部长米哈伊尔·博格达诺夫延伸的工作范围。俄罗斯政府迄今还没有像中国和美国这样的大国一样公布所谓的非洲战略。
尽管缺乏正式的非洲战略，但仔细观察俄罗斯各个行为体在整个非洲大陆的活动，就可以勾勒出其非洲战略的轮廓。这一战略取决于各类参与者的利益和意图，并不局限于俄罗斯政府。在俄罗斯政府内部，俄罗斯的非洲政策由总统和相关部门管理，尤其是外交部和国防部。除了政府之外，还有一些国有或国资背景的企业集团，特别是在采掘业和能源行业的企业集团，如阿尔罗萨、俄罗斯铝业联合公司、俄罗斯国家原子能公司、俄罗斯天然气工业股份公司等，活跃于整个非洲大陆。此外，在过去几年里，与莫斯科政治精英有密切联系的私人商业公司也越来越多地参与进来。
这些不同行为体的利益和活动在多大程度上能够协调成一个连贯的战略，因具体情况而定。在国有企业集团中，政府保留了影响这些公司战略的能力，同时也给予它们根据市场规律作出决定的必要空间。就私营公司而言，企业家与政府的关系更加复杂。虽然人们普遍认为这些私营公司是在国家同意的情况下运作的，但有俄罗斯官员指出，这些私营企业往往与国家的目标不协调，有时甚至与之相矛盾。这些观察表明，俄罗斯在非洲的战略相当松散，政府提供了一个基于国家利益的广泛框架，允许半私人或私人行为体在给定的框架内追求自己的利益，从而支持国家目标。
2.俄罗斯参与非洲事务的动机
推动俄罗斯行为体介入非洲地区的因素是由地缘政治考虑、经济利益、国内政治关切等各种因素共同决定的。
从地缘政治的角度来看，俄罗斯在非洲的行为与莫斯科长期以来追求一个多极化的世界，并与西方国家在全球层面激烈竞争。据报道，俄罗斯从苏联解体后的几十年后，莫斯科试图重建该国昔日的全球势力范围，包括整个非洲大陆。为了避免出现冷战时期那样的大规模援助承诺，俄罗斯采取了一种机会主义策略，试图以低成本方式与对手竞争。莫斯科在这些国家利用了非洲政治和安全精英对西方国家的不满，从而在非洲大陆获得新的盟友，并削弱非洲与西方国家的关系。
俄罗斯进军非洲的活动也受到经济利益的驱动。与世界上大多数国家一样，俄罗斯将非洲视为一个具有巨大经济潜力的大陆，市场规模庞大且在不断拓展，自然资源丰富。在过去的几十年里，非洲国家已经在俄罗斯经济的一些关键领域发挥作用。例如，多达25%的俄罗斯铝是来自几内亚，俄罗斯铝生产商俄铝在那里拥有许多采矿特许权。其他俄罗斯国资背景的大型企业集团在非洲采掘行业也有很活跃。此外，非洲也已发展成为俄罗斯日益重要的武器市场。2017年至2021年，非洲国家占莫斯科武器销售市场份额的27%，而俄罗斯公司也继续为苏联时代的武器装备提供维护服务。
俄罗斯在非洲的介入也可能是由于国内政治考虑。在一个以政治联姻为基础的政治体系中，为商人尤其是那些受到西方制裁影响的商人提供有利可图的海外经济机会，可以成为俄罗斯政府在商业精英中建立忠诚度的好方法。此外，海外经济合作可能为国有企业带来回报，对充实国库产生积极影响。因此，俄罗斯公司进军非洲市场可能会为俄罗斯带来经济利益，同时也能够在不给国家预算增添负担的情况下扩大莫斯科的海外势力范围。
3.莫斯科经常使用的工具手段
除了上述的驱动因素外，还可以发现一套俄罗斯行为体经常使用的工具手段，为莫斯科宽松的非洲战略提供支持。
安全工具是俄罗斯在非洲发挥影响力的最重要工具。据估计，非洲大陆四分之三的国家依赖苏联制造的军事装备。这项遗产，连同俄罗斯武器的良好声誉和无政治附加条件的销售原则，巩固了俄罗斯作为非洲武器最大销售商的地位。俄罗斯还利用更广泛的安全合作协议加强与非洲国家的合作，包括反恐、打击海盗和维和行动。这些协议通常包括对非洲军事人员的军事培训，以及对非洲国家发展军事能力的支持。在过去几年中俄罗斯也越来越依赖于私人军事公司的军火贸易，其中最著名的是现在臭名昭著的瓦格纳军团。俄罗斯私人军事公司通常与非洲国家政府签署双边协议，并换取非洲国家在采掘行业对俄罗斯公司做出让步。
就政治工具而言，俄罗斯政府使用的政策工具就是在国际上提供外交保护。作为联合国安理会常任理事国，俄罗斯可以利用其在联合国安理会的否决权，保护盟国政府免受国际谴责和制裁。这一权力的使用一直是俄罗斯的经常性做法。除了这种外交支持外，近年来，俄罗斯已将政治顾问部署到大约十几个非洲国家，包括马达加斯加、中非共和国、刚果民主共和国和苏丹，他们在那里支持具有民众抗议风险的地方精英统治。
在经济工具方面，俄罗斯的工具远比其竞争对手有限。俄罗斯政府没有深度参与经济合作，其为重大基础设施项目提供资金和支持的能力比中国等其他主要行为者要有限得多。然而，俄罗斯政府能够利用其对大型国有企业集团的控制，促进特定领域的经济合作，尤其是能源（包括核能）和采掘业的合作，俄罗斯公司可以在这些领域向非洲国家提供资金和专业知识。此外，俄罗斯政府有时在双边和更广泛的国际倡议中利用债务减免工具。
最后，莫斯科在非洲的活动也依赖于一些软实力工具。首先，俄罗斯充分利用了过去苏联时代与非洲精英之间的旧有的政治关系。在冷战期间，有5万多名非洲学生在苏联奖学金的帮助下在苏联学习。这些国家中的许多人在回国后担任了领导职位，从而创造了国家与莫斯科之间的高层联系。俄罗斯还试图通过干预非洲大陆的信息传播来提升其在非洲的形象。俄罗斯媒体，例如最著名的“今日俄罗斯”和“俄罗斯卫星通讯社”，在过去十年中明显增强了在非洲的影响力。除了媒体的增加，俄罗斯行为者，特别是与俄罗斯军事情报机构有联系的互联网机构，也在非洲各地开展了一系列虚假信息传播活动（见图7）。在软实力渗透中，俄罗斯行为者经常利用俄罗斯在非洲没有殖民历史、支持非殖民化的优势，推销俄罗斯的政治价值观，如多极化、反帝主义和国家主权至上。这些观念在许多非洲国家很有吸引力。
图7：俄罗斯在非洲：军事安全合作、私营军事公司与虚假信息传播活动
▍非洲的视角：拉拢俄罗斯
通过更详细地研究埃塞俄比亚、苏丹和马里的案例，本节揭示了俄罗斯在非洲不同国家介入情况的异同。一方面，这些案例表明，国家情况的差异将影响俄罗斯的参与，决定了哪些行为者更有可能积极参与，哪些工具手段更有可能运用。另一方面，这三个案例也呈现出显著的相似性：当非洲政府与西方国家政府之间的关系恶化时，俄罗斯行为者的存在往往会显著增加，突显出俄罗斯介入非洲事务的机会主义性质。
1.埃塞俄比亚
过去几十年来，俄罗斯在埃塞俄比亚的介入方式受到埃塞俄比亚具体国情的影响。该国幅员辽阔，内部相对稳定，并且在非洲之角乃至整个非洲都具有影响力，这使得亚的斯亚贝巴能够以相对强势的地位与外部介入者互动。
俄罗斯一直是埃塞俄比亚在其与西方伙伴关系恶化时的可行替代伙伴，莫斯科与亚的斯亚贝巴的关系自2020年11月底提格雷冲突爆发以来日益密切。提格雷战争严重破坏了埃塞尔比亚与西方的关系。埃塞俄比亚的大多数西方支持者都批评政府对冲突的处理方式，大幅减少了对亚的斯亚贝巴的外交支持和经济援助，这就为俄罗斯更多参与该国事务创造了条件。
埃塞俄比亚联邦政府是埃俄伙伴关系的主要受益者。例如，2021年3月，俄罗斯利用其在联合国安理会内的外交权力，阻止了一项呼吁结束提格雷敌对行动的声明，支持联邦政府的立场。莫斯科还在埃塞俄比亚复兴大坝（GERD）事务上采取了一种平衡立场，即在不损害与埃及关系的同时，确保与埃塞俄比亚政府的立场相对一致。2021年7月，埃塞俄比亚和俄罗斯签署了一项军事合作协议，进一步巩固了双边关系，为取代与西方国家日益弱化的安全伙伴关系提供了替代方案。
除了这些国际形势外，埃塞俄比亚的国内特点也影响了俄罗斯在该国的介入性质。一个相对强大的政府的存在，拥有有效的官僚机构和对领土和人口的全面控制，意味着莫斯科的参与主要通过国家层面进行的。因此，俄罗斯与埃塞俄比亚的大部分关系都是在政府与政府之间进行，主要形式是武器销售、军事合作和外交支持。相比之下，私营军事公司等非国家行为者一直没有出现。
2.苏丹
与埃塞俄比亚的情况相似，俄罗斯在苏丹的介入在很大程度上也受到苏丹国内环境的特殊性及其政府与其他国际伙伴关系的影响。然而，这些相互作用的实际动因有显著不同。虽然长期以来埃塞俄比亚一直设法与其西方伙伴保持建设性关系，但苏丹与西方的关系一直令人担忧。例如，在奥马尔·巴希尔（Omaral-Bashir）统治的30年里，苏丹长期处于西方制裁之下，这种情况迫使其政府寻求其他合作伙伴以获得国际支持。2019年巴希尔下台后，也出现了类似的情况，苏丹（准）军事领导人越来越依赖于与莫斯科的关系，以加强其对民间政治力量的统治。
俄罗斯向苏丹军事领导人提供的支持有几种不同的形式。俄罗斯多次保护喀土穆不受国际谴责，俄罗斯还继续向苏丹提供武器，并向苏丹军官和警察提供培训。喀土穆的军事精英还依赖俄罗斯军事顾问和私人安保人员镇压国内抗议，并通过虚假信息活动来诋毁政府文职部门的领导人。通过与苏丹的合作，俄罗斯政府成功地扩大了其在“非洲之角”地区的影响力，并加强其对邻国中非共和国的参与。2014年，苏丹承认俄罗斯吞并克里米亚，以此作为对俄罗斯外交支持的回报。此外，受西方制裁的俄罗斯公司，也受益于俄苏经济合作，特别是在利润丰厚的自然资源和能源领域的合作。
尽管俄罗斯公司参与其中，但深化俄苏关系最重要推动力来自苏丹，俄罗斯往往在苏丹领导人面临国内麻烦或国际孤立时介入。例如，俄罗斯在联合国对巴希尔的外交支持首次出现在达尔富尔危机最严重的时候，当时苏丹政府因在该地区犯下的暴行而面临国际谴责。同样，最近双边关系的深化源于2017年巴希尔访问莫斯科，他明确要求俄罗斯抵制美国的干预。
苏丹安全部队，不仅包括官方武装部队和情报机构的各个分支机构，而且包括快速支援部队等准军事组织，在该国经济中特别是采掘业中发挥着重要作用。在这种情况下，俄罗斯的参与不仅限于政府间的合作，还包括来自两国的准国家和非国家行为者的参与。俄罗斯非政府行动者在塑造莫斯科在苏丹的影响力方面发挥了越来越突出的作用。
3.马里
自2021年底以来，俄罗斯与马里当局在巴马科的接触成为媒体的头条新闻。在2021年2月马里当局宣布退出法国领导的军事行动后，关于俄罗斯和马里之间加强军事合作以及出动臭名昭著的瓦格纳集团的传言开始出现。瓦格纳在马里的存在现在已经很明显，俄罗斯政府和马里政府之间的官方军事合作也在继续。但瓦格纳集团与俄罗斯政府之间的战略合作存在分歧。
与其他两个案例一样，俄罗斯在马里的介入首先是由巴马科政治动荡推动的。2020年8月，在选举危机引发数月大规模抗议之后，马里武装部队通过政变接管了权力。2021年5月，军队的一个派系进行了“政变中的政变”。在第二次政变之后，西非区域集团西非经共体首先谴责了马里，然后对其进行制裁。其结果是该国经济陷入瘫痪，民众怨恨加剧。政变后，马里与其西方伙伴的关系也迅速恶化。马里驱逐了法国大使，巴黎宣布从该国撤军，欧盟减少了与马里政府的军事合作，美国剥夺了该国在《非洲增长与机会法》享有的利益。
巴马科与其西方伙伴关系的恶化为莫斯科介入创造了机会，这对俄罗斯和马里当局都有好处。对俄罗斯来说，在外交上找到了一个真正的地缘政治盟友。例如，马里投票反对将俄罗斯被驱逐出联合国人权理事会。对于马里来说，俄罗斯的参与帮助他们解决了如何生存的关键问题。俄罗斯一直在阻止国际社会对马里施压，阻止联合国支持西非经共体实施制裁。更重要的是，马里政权利用俄罗斯的力量维持其政权：增加民众支持和拥有一支忠诚的军事部队。
马里政权和俄罗斯都在建构一种叙事，这种叙事将俄罗斯的参与描述为将人民从法国的新殖民主义中解放出来。这是一种行之有效的策略，它提高了马里军政府的受欢迎程度与执政合法性。另一个对马里当局的好处是，法国和欧盟等西方安全伙伴的“撤离”使俄罗斯行为者得以加强与马里武装部队的合作。俄罗斯的军事力量似乎已成为马里军政府的生命线。
除了莫斯科和巴马科之间日益增加的正式合作外，俄罗斯在该国的介入还包括部署私人军事公司。这一趋势使马里的情况与苏丹类似，但与埃塞俄比亚不同。在一个国力较弱的国家，俄罗斯的存在超越了政府间合作，它还包括以营利为导向的私人行动者的活动。这些行动者在俄罗斯国家利益界定的广泛框架内工作，同时也有追求自身私人利益的空间。
▍俄乌战争之后：“撤回去”还是“加倍投入”
俄乌战争爆发已有三个月，但目前事态的发展会对莫斯科在非洲的介入产生何种影响尚不清楚。一方面，乌克兰的反抗和西方制裁带来的经济困难有可能削弱俄罗斯在非洲等偏远地区部署力量的能力。面对乌克兰前线对战斗人员的需求以及日益稀缺的经济资源，俄罗斯行动者可能会选择减少其在海外的军事部署和经济投入。例如，在过去几个月里，有报告说瓦格纳的人员开始从非洲国家（尤其是中非共和国和利比亚）重新部署到乌克兰。与此同时，在经济方面，受到西方制裁的俄罗斯公司在整个非洲大陆的运营越来越困难。
另一方面，这场战争也可能促使俄罗斯加倍介入非洲事务。如前所述，莫斯科在过去十年进军非洲，在很大程度上是因为需要寻找新的外交伙伴和经济机会，以应对与西方政府日益紧张的关系。因此，随着乌克兰紧张局势加剧，俄罗斯行为者可能会被要求进一步加强与非洲国家的关系。俄罗斯工商会、俄罗斯经济发展部和俄罗斯商业集团“非洲经济合作协调委员会”的知名人士最近发表的声明表明，俄罗斯政府和公司在加强与非洲国家的经济合作方面有着共同的利益。
此外，由于多年的介入，在非洲活动的俄罗斯行动者现在已经控制了一个庞大的基础设施综合体，包括采矿场、机场、海军基地和军营，使他们能够规避或部分规避制裁。例如，在过去几年中，俄罗斯参与苏丹的金矿开采行业的收益被用来补充莫斯科的黄金储备。鉴于这种情况，过去几个月实施的制裁可能会进一步刺激俄罗斯行为者加倍参与非洲事务，以增强其规避制裁性措施的能力。
总体而言，对俄罗斯参与非洲事务的基本模式和驱动因素的分析表明，俄乌战争事态发展不太可能导致莫斯科减少对该大陆的介入。相反，它们很可能会进一步推动这一进程。
▍结论与建议
（一）结论
首先，与其他全球参与者相比，莫斯科在非洲的介入程度迄今仍然有限，特别是在经济领域。因此，没有足够的证据表明俄罗斯在非洲大陆的实际参与程度达到了媒体的关注程度。然而，俄罗斯在非洲势力的增长是一个真实的趋势。
其次，在非洲问题上，俄罗斯的行为体在相当宽松的战略指导下行动。俄罗斯政府有一个宽泛的战略框架。然而，实际参与活动不仅由国家行为者进行，而且由国家支持的企业集团和政治上有关联的私营企业进行。后一类行为者有自己的具体利益，并不总是与俄罗斯国家利益完全一致。虽然国家行为体往往受到地缘政治因素的驱动，但俄罗斯公司对经济机会更感兴趣。
第三，俄罗斯在非洲国家的参与在很大程度上受到不同国家背景和非洲政府利益的影响。例如，在埃塞俄比亚这样一个强大的国家，俄罗斯的参与只在政府层面进行。相比之下，在政府相对弱势的苏丹和马里，私营军事公司和私营企业等其他俄罗斯行为者也参与其中。在这三种情况下，当非洲国家与西方国家的关系恶化时，莫斯科的存在往往会增加。这表明了俄罗斯参与非洲事务的机会主义性质。
（二）政策建议
1.“预防胜于治疗”：加强欧盟与非洲伙伴的关系。
当俄罗斯的存在出现时，施行专门对抗其存在的战略不太可能有效。到目前为止，欧盟在非洲与俄罗斯对抗的努力并没有促使俄罗斯离开非洲。相反，有时会巩固在非洲的地位。因此，欧盟应该首先设法预防俄罗斯的介入，这可以通过加强欧盟与非洲国家的关系来实现。
2.当难以预防时：忽略俄罗斯的存在
当欧盟必须与独裁政府或可疑的安全伙伴打交道时，采取预防性战略有时可能很困难。在这些情况下，欧洲决策者可能不想支持这些政府，但却被诱使这样做以避免把这些国家推向俄罗斯等地缘政治竞争对手。当面临这样的权衡时，最重要的是要认识到，俄罗斯的存在往往是这些紧张局势的表现，而不是原因。这种紧张局势其实暴露了欧盟与非洲伙伴关系的结构性矛盾。因此，作出是否开展合作的决定应基于对欧盟利益和战略的考量，而不是基于对俄罗斯存在的担忧，这样结果可能会有所不同。
3.当预防失败时：对俄罗斯存在的现实评估中的地面反应
如果欧盟不得不面对俄罗斯的存在，政策制定者必须彻底、全面、具体评估俄罗斯的实际参与程度，以此作为政策回应的科学依据。俄乌战争爆发后舆论分化加剧，主流媒体的叙述往往基于耸人听闻的分析，过分夸大莫斯科的介入程度，过分简单化判断其性质。然而，在不充分了解其驱动力的情况下对抗俄罗斯的存在，实际上可能损害欧洲的利益。
4.在多极化中发挥杠杆作用：改善与欧洲企业在非洲的协调。
俄罗斯影响力的日益增长是国际秩序多极化的表现。近年来，非洲大陆各地各种外部行动者的参与急剧增加，这增加了非洲政治精英获得外部支持的可能性，也增强了他们的议价能力。在这种情况下，非洲各国政府现在可以更有力地抵制他们不喜欢的政策。因此，欧盟面临来自其他外国政府的日益激烈的竞争。这种竞争通常在经济方面展开，外部行动者通过向非洲政府提供经济援助来寻求青睐。其中许多行动者（包括俄罗斯）经常利用本国企业，通常是国有或国有企业作为其参与非洲事务代理。为了加强影响力，欧盟应加强与欧洲私营部门行动者的支持与协调。
总的来说，基于欧盟或成员国自身利益和价值规范，经过深思熟虑后再作出的决定，很可能是对抗俄罗斯以及任何其他地缘政治行动者影响力的最佳方法。