✪ Ziya Öniş 土耳其伊斯坦布尔科奇大学国际政治经济学
✪ 顾峥(编译) 北京大学法学院2021届法律硕士
【导读】近年来，以土耳其为代表的中等强国强势崛起，引发各方关注。2022年俄乌战争爆发后，土耳其更是频频亮相国际舞台，扮演微妙角色。近期，正当芬兰和瑞典这两个“中立国”欲入北约之际，土耳其又第一个跳出来公然反对，并开出一系列条件。人们不禁要问，为什么土耳其如此特立独行，甚至敢一次次与美欧作对？
本文聚焦土耳其近年来的对外政策，试图对土耳其为什么不同于一般意义上中等强国，敢于采取激进外交路线，给出一种解释。作者指出，土耳其传统上是一个以西方为锚的中等强国。鉴于其横跨欧亚的重要战略地位，土耳其一直深受全球权力转移以及相关区域的地缘政治动荡和权力真空的影响，游走在与西方传统强国结盟和与非西方大国结盟之间。但自阿拉伯事件以来，土耳其的外交政策路线悄然生变。近年来土耳其与美欧国家龃龉不断，其一系列外交举动改变了自身政治与安全传统。埃尔多安致力于建设一个“新土耳其”，在对外战略上，调整传统亲美欧路线，积极插手中东事务并追求主导地位，同时重视发展与中国、俄罗斯等国的关系，奉行多维度和更加独立的外交政策。作者认为，这一转变深受土耳其国内政治经济困境的影响。通过制造与欧美的冲突，土耳其试图转移国内治理困境的压力。但激进外交政策反过来也会加大其内部困境，对其国家治理能力造成负面后果。
如何理解土耳其摇摆不定的外交政策：
不走寻常路的中等强国
▍引言
全球权力转移是当代政治的重大议题之一。大部分研究旨在论述美国霸权的相对衰落和非西方大国的崛起将如何重塑国际秩序。本文关注的是，在国际秩序持续动荡的背景下，土耳其如何发挥作为中等强国的国际影响力。
在当代国际政治中，中等强国正努力拓展一种自主角色。然而，全球权力转移对中等强国来说可能是危险的，它们在外交政策上需保持谨慎和自我克制，采取与其身份相符的外交行为，以维护其地位和利益。因此，中等强国倾向于多边外交，在外交事务中建立联盟，在变化的国际秩序中扮演“良好国际公民”和“争端调停者”角色。然而，并非所有中等强国都符合这一行为模式。
土耳其传统上是一个以西方为锚的中等强国，近年来却通过强势军事介入和外交政策，成为一支不容小觑的全球力量。鉴于其横跨欧亚的重要战略地位，土耳其一直深受全球权力转移以及相关区域的地缘政治动荡和权力真空的影响，游走在与西方传统强国结盟和与俄罗斯、中国等非西方大国结盟之间。此外，近年来土耳其军事实力迅速扩张，为外交政策的激进转变奠定基础。土耳其意欲恢复昔日辉煌的“新奥斯曼”情绪，利用所谓“民粹主义红利”提高民众对政府的支持。
自阿拉伯之乱以来，土耳其的外交政策路线悄然生变。近年来土耳其与美欧国家龃龉不断，其一系列外交举动改变了自身政治与安全传统。埃尔多安致力于建设一个“新土耳其”，在对外战略上，调整传统的亲美欧路线，积极插手中东事务并追求主导地位，同时重视发展与中国、俄罗斯等国的关系，奉行多维度和更加独立的外交政策。
土耳其外交政策的戏剧性转变，需从国家治理和外交政策的相互作用关系角度，加以观察。土耳其为何采取单边主义和激进外交路线？如果仅仅以国家安全为中心来解释，显然不够，因为其外交政策已超出国家实力和安全需要。土耳其执政党——正义与发展党（以下简称正发党，AKP）的治理危机和国内经济疲软，非但不会抑制土耳其积极的外交政策，反而是其强势外交的重要驱动。但与此同时，从自我利益出发的外交政策，也会加剧土耳其国内的政治经济挑战，导致土耳其的“三重治理危机”。
（原文网站发表截图）
▍摇摆不定的外交政策：不走寻常路的中等强国
自2002年11月正发党执政以来，该党一直由总统埃尔多安领导。正发党建立初期和执政前10年，以坚定的亲欧盟政策著称。正发党推行基于软实力的外交政策，通过输出特定的历史叙事和文化符号，以建构“共同身份”来推动区域整合。由此，土耳其扩大了与包括欧亚大陆、中东和巴尔干半岛在内的广大邻国的关系。土耳其利用其地缘政治优势，以东西方之间的对话者身份自居，中东由此成为外交政策的焦点。但在今天的土耳其对外政策中，西方已从要融入的目标，转变为被批判的对象。与此同时，土耳其奉行愈发积极的外交政策，以经济参与、发展援助和调解分歧为支点，在例如伊朗和西方的核扩散僵局、阿拉伯与以色列之间的巴勒斯坦冲突等问题上，积极扩大作为中等强国的影响力和话语权。
土耳其持续在地区乃至全球外交舞台上塑造和平友好的正面形象。根据官方数据，土耳其在2021年8月收容约370万叙利亚难民，显示对叙利亚危机的重大人道主义回应。包括帮助非洲最不发达国家，如索马里和苏丹，都是土耳其利基外交（niche diplomacy）的一部分。（编者注：利基原为管理学概念，是指针对企业优势细分出来的市场，这个市场不大且缺乏有效服务，因而开拓这个市场的专业性产品，有盈利基础。利基外交则被用来形容中小国家的外交逻辑，这些国家外交受自身实力限制，因而借助多边主义或地区主义的国际平台来发挥自身优势，谋取主动权和自身利益）过去二十年来，土耳其政府提供的官方发展援助（ODA）价值达85亿美元（图1）。此外，土耳其在2015年主办20国集团首脑会议，表现出明显的积极态度。土耳其也成为MIKTA的成员国（MIKTA由20国集团中的中等国家墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其、澳大利亚所组成）。
图一：土耳其官方发展援助(2002年至2019年)
(资料来源：Presidency of Turkey, Presidencyof Strategy and Budget)
土耳其外交政策的行为模式，在2011年后发生显著转变。土耳其的外交政策表现得更加自信：越来越多地直接发起有关地区冲突的单边行动，并积极动用武力。土耳其军方在其所在地区的冲突中发起多次跨境军事行动，包括叙利亚（自2016年起）和利比亚（自2019年起）。土耳其向阿塞拜疆提供无人机支持，并在卡塔尔（2015年）和索马里（2017年）开设军事基地，从而卷入纳戈尔诺-卡拉巴赫（2020年）冲突。一开始土耳其政府无意干涉其邻国主权，然而阿拉伯剧变之后，土耳其政府将自己标榜为“中东民主的主要倡导者”。尽管推动民主化的大趋势是可以理解的，但土耳其的做法变得越来越有干涉性，放弃了长期确立的不干涉主义原则。
随着阿拉伯世界民主化浪潮的消退，土耳其政府的立场从促进民主进程转向保护自身安全利益。叙利亚库尔德武装所构成的安全威胁，取代了叙利亚的政权更迭，成为土耳其安全机构的首要关切。土耳其在叙利亚发动一系列军事行动——幼发拉底盾牌行动（2016年）、橄榄枝行动（2018年）、和平之春行动（2019年）和春盾行动（2020年），其中一些行动并未与跨大西洋盟友进行适当协调。由于人们认为土耳其在冲突中偏袒一方，其不偏不倚的地区大国形象，已失去可信度。
土耳其近年来的外交政策自相矛盾：政府采取的措施远远超出该国的自身实力和对于国家安全的考虑。这种自我的外交行为，惟有通过密切关注土耳其国内政治和外部动态的相互作用，才能得到解释。
首先，当前国际力量对比正在深刻调整，主要西方国家相对衰落，以俄罗斯和中国为代表的非西方国家和新兴国家力量日益崛起。跨大西洋联盟的分裂，加剧当前国际格局的变化，在中东和其他地区造成权力真空。阿拉伯剧变的戏剧性逆转，也为中等强国创造新的施政空间。
其次，过去十年，土耳其经历了前所未有的国内政治重组。埃尔多安在新保守派的支持下，逐渐扩大对土耳其政治体系的控制，并且转向民粹主义。这实际上也与自由国际秩序的深刻转变和吸引力下降有关。这些政治转变，反过来促使土耳其的外交政策借助民粹主义红利，变得更加自信和干涉主义。
▍从坚定的多边外交政策到特立独行
土耳其与多个北约盟国存在矛盾，各方分歧始终未解。2017年，土耳其顶住美国压力，坚持向俄罗斯购买S-400导弹防御系统，导致北约武器系列中，破天荒地出现俄制装备。2019年10月，土耳其在叙利亚北部发起“和平之春”军事行动后，土耳其与美国和北约盟国的关系进一步恶化。土耳其利用美国总统特朗普从叙利亚北部库尔德人控制的地区撤军的决定，发动单边进攻，目标是在叙利亚建立一个“安全区”。2018年货币危机爆发后，土耳其当局在重振经济和就业方面遭遇严峻挑战，政府声望似乎也因接纳叙利亚难民日益困难而逐渐受损。
虽然在理论上，发起军事行动是以国家安全为出发点，但这同时也是转移选民注意力和支撑政府声望的一种手段。反对派没有批评当权者发起军事进攻，反而赞同政府强烈的民族主义和基于国家安全的言论。事实证明，冲突强化和统一了民众信念，迫使选民在经济福祉和国家安全之间做出选择。选民相信土耳其是一个被围困的国家，一直受到外部攻击，因而需要强有力的领导。可见，具有强烈民粹主义色彩的外交政策，提升了正发党在土耳其国内的受欢迎程度。
土耳其单方面干预叙利亚以解决其长期的库尔德冲突，虽然在国内受到大部分人欢迎，却导致其在国际上的孤立。“和平之春”行动受到北约严厉批评，因为库尔德的部队，一直是美国领导打击的伊斯兰国联盟的忠实盟友。在行动结束之后，白宫新闻秘书还声明：“美国武装部队不会支持或卷入此次行动”。尽管军事行动可能满足了土耳其的短期安全目标，但从长期看，是否有助于解决土耳其长期存在的库尔德问题，就很难说了。事实上，俄罗斯和伊朗成为土耳其军事行动的赢家。美军在叙利亚北部撤退所留下的真空地带，意味着俄罗斯在决定叙利亚的未来和中东地缘政治方面处于更有利的地位。
另一个突出例子，是东地中海的天然气勘探。由于土耳其被排除在由塞浦路斯、埃及和以色列组成的开采能源联盟之外，土耳其索性不顾英、法、德等国劝告，单独在东地中海钻探油气。土耳其置北约联盟体制于不顾，一再与北约盟国发生纠葛，遭到欧盟成员国的强烈抵制。在北约盟国看来，土耳其这么做，就是公开挑衅。欧盟则认为，这是对塞浦路斯“专属经济区”的干涉。
值得注意的是，土耳其在与俄罗斯合作时，也没有放弃与之竞争。土耳其以其军事力量为后盾的单边行动，没有得到俄罗斯支持。俄罗斯对土耳其这样一个重要的地区行动方积极插手东地中海事务，并不满意。从俄罗斯角度看，土耳其的单边行动主义，似乎与其自身地缘政治利益和维持东地中海稳定不相容。俄罗斯与南塞浦路斯关系密切，是另一个考虑因素，这表明俄罗斯的利益与土耳其在东地中海的利益并不一致。
2020年11月，拜登当选美国总统，给土耳其外交政策带来巨大挑战。拜登致力于多边主义、民主治理和跨大西洋联盟，这意味着将严重限制土耳其实施独立政策的可能性。埃尔多安和美国前总统特朗普，这两位风格相似的民粹主义领导人可以通过个人关系协调冲突，但现在这条路已经行不通了。早在拜登就任总统之初，土耳其就因S-400导弹而面临严重制裁，美国以北约安全受到威胁为由，将土耳其踢出由北约多国联合研制的F-35战机项目。鉴于土耳其在经济和安全上对西方的长期依赖，埃尔多安被迫在外交政策上来了一个180度大转弯，以取悦美国总统。然而，这可能会破坏土耳其与俄罗斯的关系。在2021年初俄乌紧张升级时，土耳其就曾支持乌克兰加入北约，无疑是为了取悦美国当权派。然而，此举引发俄罗斯强烈不满，两国之间的航班取消。而土耳其向乌克兰（后来又向北约成员国波兰）出售国产无人机，则进一步加剧与俄罗斯的紧张关系。2020年9月至11月间，亚美尼亚和阿塞拜疆爆发的纳戈尔诺-卡拉巴赫战争，进一步表明土耳其在土耳其-俄罗斯-美国-欧盟四边形中的不稳定地位。土耳其积极支持阿塞拜疆，巩固与阿塞拜疆的双边关系，并在国内创造民粹主义红利，甚至引起反对派关键分子的积极回应，从而转移民众对国内治理难题的注意力。这一系列事件表明，土耳其时缓时硬、摇摆不定的外交政策缺乏逻辑，给国内政治经带来了重大挑战。
▍三重治理危机：国内政治、外交政策和经济之间的联系
土耳其强硬的外交政策风格，深受国内政治和经济危机的影响。埃尔多安政府的强硬外交政策，是利用民粹主义转移对国内治理失败的注意力。然而，这种咄咄逼人的外交政策立场，将民粹主义和经济停滞搅成一团僵局，加大了政府治理危机。土耳其激进的外交政策对其国内经济的破坏，表现在以下两方面：（1）外交政策夸大安全保障需要，导致付出不必要的成本；（2）外交政策导致国家风险增加，产生一系列负面影响。
首先，土耳其最近的外交政策增加了安全保障成本。以与俄罗斯的S-400导弹交易为例，土耳其未能形成自洽的外交逻辑。作为北约成员国，土耳其与俄罗斯签署了一项价值25亿美元的S-400导弹采购协议。尽管土耳其政府宣称此交易包含“技术转让”价值，但目前还没证实购买S-400导弹对消除安全威胁的实际作用。而且这笔交易的成本过高。除了购买导弹的成本，土耳其还遭到美国制裁。同时，此举对土耳其与北约成员国长达数十年的安全关系，产生负面影响。土耳其与其西方伙伴之间日益严重的裂痕和信任问题，也导致土耳其被孤立在跨大西洋集团之外。
土耳其是唯一一个被更多欧洲人视为对手而非伙伴的国家。只有25%的欧洲人将土耳其视为必要的合作伙伴，只有4%的人将其视为拥有共同价值观和利益的盟友。在德国，41%的受访者认为土耳其是对手。
第二，在全球权力转移时期，地缘政治风险和日益上升的政治不确定性，是投资者的主要担忧。一些中等强国采取对冲战略和约束政策，来缓解日益增长的不确定性和焦虑对其国民经济的影响。然而，土耳其反其道而行，过去十年的激进外交政策加剧了经济脆弱性。
在执政的头两个任期，正发党政府设法创造有利于稳增长的宏观经济环境。按现价计算，国内生产总值（GDP）从2380亿美元增至9340亿美元；人均国内生产总值从3660美元增至12127美元。由于谨慎的外交政策风格和积极的国内改革，加上有利的全球流动性条件，土耳其吸引了大量外国直接投资（图2）。
图二：外国直接投资流入（左）和房地产份额（右）
(资料来源：Electronic Data Delivery System (EVDS), Central Bank of the Republicof Turkey; YASED foreign direct investment reports, various years)
然而，近年来正发党执政下的经济发展明显下降，糟糕的外交决策是部分原因。单边外交政策加剧土耳其的国家风险。全球最大的政治风险咨询公司欧亚集团发布的“2021年世界十大风险”报告，将土耳其问题列为“2021年十大风险”之一。随着地缘政治压力推高土耳其的金融风险溢价，土耳其发生国际收支危机的可能性将会上升。土耳其已经为其冒进的外交政策付出代价。图2显示，外国直接投资的数量和质量都大幅下降。资金流入减少，对房地产的投资占外来直接投资总额的比例在上升。虽然无法确定地缘政治因素在土耳其日益恶化的外国直接投资业绩中的确切权重，但不断增加的国家风险溢价，有助于解释为什么土耳其已成为不太受外国公司欢迎的投资目的地。
外交政策风险也出现在货币危机中。图3显示，在2002年正发党政府上台后，土耳其里拉很长一段时间内保持稳定，1美元仍低于2土耳其里拉。然而在过去五年中，土耳其里拉对美元大幅贬值。有趣的是，除了政府采取的次优货币政策决定外，2016年以来的货币波动，主要与土耳其的外交政策僵局有关。例如，2018年夏天与美国的正面冲突，导致美国对土耳其实施制裁（见下文）。以美元计算，土耳其里拉贬值了近30%。
图3：人均国内生产总值及1美元兑土耳其里拉汇率
(资料来源：Electronic Data Delivery System (EVDS), Central Bank of the Republicof Turkey. GDP per capita figures from World Bank database)
土耳其政府没有像传统中等强国所期望的那样，通过克制的外交政策和建立联盟的努力，走上调整外交政策的一般道路。相反，它明确指责美国对土耳其发动一场“经济战争”，并借此掩饰国内经济表现不佳的主要原因。其主要动机是通过外交政策助推短期民粹主义情绪，转移公众对国内经济形势恶化的注意力。这种转移注意力的政策之所以奏效，是因为当土耳其反西方情绪达到顶峰时，能够对内提升民意支持、对外争取更多国家利益，强化其大国地位。
从长远来看，这一策略是有害的，因为土耳其的政治经济基础并不稳固。由于土耳其不平衡的经济结构，土耳其与俄罗斯和其他非西方大国日益友好的关系，不太可能减少其对西方的依赖。由于储蓄低于投资，贸易竞争力依然疲弱，经常账户赤字构成土耳其经济的一个主要问题。外资流入对促进投资和维持经济增长至关重要。对土耳其来说，西方仍是资本流入和可持续贸易的主要来源。2020年，欧盟和美国在土耳其贸易总额中的份额超过50%，在外来直接投资存量中几乎占70%（表1）。此外，土耳其与西方的双边贸易关系是平衡的；2020年，土耳其与欧盟-美国轴心的进出口比率，徘徊在95%左右，相比之下，土耳其与俄罗斯的进出口比率为15%，与中国的进出口比率为14%。然而，考虑到西方利益相关者对土耳其的信任，当前国家风险溢价过高。
表1：土耳其选定的宏观经济指标及西方占比
(资料来源：Source: World Bank Development Indicators: GDP and GDP per capitafigures are in current prices; decimals in the bottom two rows are rounded tothe closest whole numbers. Data in the final two rows are from TurkishStatistical Institute)
土耳其多变的外交政策与国家治理危机之间的关系表明，寻求外交上的自主空间可能会削弱国家实力。在土耳其经济低迷之际，激进外交政策的局限性凸显。对于正发党和埃尔多安来说，经济问题关系其执政的稳定性与合法性。2019年，土耳其反对党赢得伊斯坦布尔市长选举，这是正发党执政25年来首次失利。当前的新冠疫情，更是加剧了经济困难时期土耳其日益严重的国家治理危机。
▍结语
肇始于2008年全球金融危机，世界格局和国际秩序迎来大变局。新兴中等大国的崛起和西方发达国家的政治经济挫折，再次引发国家之间的冲突。随着美国霸权退潮，中等国家在自由国际秩序中采取积极动作，在欧亚大陆的中间地带，特别是在中国和俄罗斯之外，它们积极填补权力真空并谋求地区主导权。在这个动荡时代，中等强国被视为能够稳定现有体系或至少减缓被大国侵蚀的重要角色。
以土耳其为例，不能脱离国内政治和外部环境看待其外交政策。土耳其基于民族和单边主义，不断追求外交上的自主空间，冲突性言论为其政府赢得广泛的民众支持。通过利用激进的外交政策，土耳其可以在短期内助推民粹主义，从而获得政治回报，但这与实现经济增长的长期目标相冲突。土耳其政府越来越多地使用激进的外交政策来转移人们对国内政治经济治理失败的注意力。土耳其已陷入一个恶性循环，外交政策愈激进，经济实力愈薄弱，反之亦然。然而，国家的经济表现仍然会决定国家未来政治竞争的命运。土耳其的外交策略导致政治、经济和外交政策三者之间的负面影响加剧，引发土耳其国家治理的三重危机。
理解土耳其的外交政策，不能脱离其国内政治和外部环境的相互作用。首先，在不断变化的国际秩序中，外交政策成为中等强国崛起过程的重要部分。正是由于在崛起过程中面临内外部多重挑战，土耳其的外交政策话语变得日益尖锐。然而，中等强国可能高估了外交政策的自主空间。以土耳其为例，俄罗斯在叙利亚的日益扩张对土耳其追求地区主导权形成遏制。其次，土耳其的强势外交虽然烜赫一时，但成果有限。土耳其虽然能够利用强硬的外交政策煽动民粹主义情绪，但长期内忧外患，终将抵消民粹主义带来的短期红利，其国内面临错综复杂的治理危机，在国外则面临被孤立的境地。随着时间的推移，过于激进的外交政策恐怕会对土耳其的国家治理能力造成破坏。