东北发展困境由来已久，2020年东北地区的GDP增长率只有1.1%，在全国垫底，“投资不过山海关”的流传，更是为东北发展蒙上一层阴影。
在被频频唱衰的当下，关于东北是否要设立“特区”的争论一直不断，设立“特区”是否能扭转目前东北发展困境，也存在很大的争议。但毫无疑问，东北若想全面振兴，不下猛药，难治沉疴。
辽宁省本溪市城市风光。图/图虫创意
参照深圳模式
“东北问题并不只是东北本身的问题，而是折射中国发展过程中长期积累的不平衡状态。”高柏在越洋连线接受中国新闻周刊采访时说道。高柏的研究方向是经济社会学、比较历史社会学、国际政治经济学和比较政治经济学，近些年持续关注东北发展。他认为，无论是目前制止经济下滑的短期效应，还是回应中国面临的中长期挑战，东北都是一个最佳的抓手。
因此，在《东北需要“经济特区”这样一剂猛药扭转困局》一文中，他提出东北可以在共同富裕的政策框架下，参照当年深圳模式，在主要城市设立经济特区，来扭转当下发展困局。
不过，虽说是参照，但高柏认为二者着眼点完全不同。当年建立深圳特区，是为了扩大对外贸易，让中国与发达国家的市场迅速接轨，带动国内经济增长。但在东北设“特区”，主要在于促进共同富裕。
他说：“把资源向东北地区倾斜，吸引来自发达地区的直接投资，帮助东北实现经济增长新旧动能转换，降低地区间的增长不平衡，通过内循环的方式在东北复制当年经济特区的历史经验。”
高柏认为，设立“特区”还能有效改善东北的营商环境。在2021年10月24日印发的《东北全面振兴“十四五”实施方案》中，明确了“十四五”期间推动东北振兴的工作要点，其中排在首位的就是“着力优化营商环境”。
“与其在东北现有体制内靠修修补补改善营商环境费时费力，不如直接建立‘特区’提供一块‘政策飞地’。”高柏说，和沿海地区进行较大规模的互派干部挂职锻炼，效果可能会更好。
同时，高柏建议，应比照当年深圳给外资的待遇，引进国内直接投资，为市场主体不断注入新动能。过去二十几年的实践证明，如果当地缺乏外部带来的经济增长新动能，想把国有企业改造成适合开放型市场经济的行动主体，又维持一定的增长速度，似乎是无法完成的任务。
此外，高柏还认为，可以以建设工业互联网为突破口，着重打造产业数字化服务业。
“发展工业互联网，需要将现代的信息技术与传统制造业相互结合。”他说，东北制造业有深厚的积淀，更不缺相关的人才，缺的是信息产业的资本、技术、现代企业管理制度、创新孵化机制以及支撑初创企业的制度环境。”
他认为，沿海发达地区在信息产业的优势，与东北在传统制造业的技术积淀和人力资本，是发展工业互联网的最佳要素组合。
借助对口合作
东北地区工业发展始于19世纪末。新中国成立后，中央和东北地方政府大力开展工业化建设，第一个五年计划的156个重大工业项目中有54个在东北，布局建设了一大批关系国民经济命脉的战略产业企业。
100多年来的工业发展，使得东北三省工业基础扎实、技术沉淀雄厚、产业聚集度高，更有吉林大学、东北大学、哈尔滨工业大学等一大批重点高校支撑。
改革开放后，和其他地区相比，东北经济增速的确放缓，东北大学公共政策研究院院长杜宝贵认为，究其原因，一是固有产业结构的路径依赖。东北在从计划经济体制向市场经济体制的转型中，承载了更多的历史使命，以重化工业为核心的产业结构很难在短时间内实现转型，且这些都是国家现时和长久需要的，共和国的“长子”需要有责任担当。二是国家区域政策的挑战。改革开放以来，国家的政策红利更多向东南沿海倾斜，东北几乎没有享受到多少政策红利；三是固有观念的束缚。长期以来，受计划经济思维的羁绊，总体上，东北地区的“保守”思想较为浓厚，政府的“有为”与市场的“有效”形成错配状态，要素市场发育缓慢。
对于网上种种“唱衰”东北的声音，杜宝贵并不认可。他对中国新闻周刊说，“发展”是一个综合性指标，不单纯指GDP增长，经济只是“发展”的重要指标之一。
他表示，随着中国经济增长由高速增长到高质量发展这一新的历史阶段，应该重新审视“发展”的核心要义，不能因为某些地区经济发展滞后了，就不分青红皂白地一味唱衰这个地区的所有方面。
辽宁省鞍山市经济开发区。图/图虫创意
为了加快振兴东北的步伐，自2017年国务院办公厅印发《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》的通知以来，辽宁省与江苏省，吉林省与浙江省，黑龙江省与广东省分别开展对口合作。
与此同时，沈阳市与北京市，大连市与上海市，长春市与天津市，哈尔滨市与深圳市也分别建立对口合作关系。
从披露出来的数据来看，相关成果较为显著。自京沈对口合作开展以来，一批知名北京企业开始在沈阳投资兴业，重点为新兴产业项目，截至2020年底，320个产业合作项目顺利实施，实际完成投资280亿元；黑龙江与广东省、深圳与哈尔滨开展对口合作以来，截至2021年9月，两省除地产类外的合作项目已经超过500个，总签约额接近5000亿元（达到4901亿元）。
在高柏的构想中，东北的“特区”可以从哈尔滨、长春、沈阳和大连四个市开始，“它们目前已经有类似沿海城市对口援疆的‘对口合作’形式，唯一缺少的是对口援疆的内容。”
对口援疆的内容，是要求19个省市每年把GDP的3%投到新疆。高柏认为，如果在东北建立“特区”，沿海地区的城市也以类似援疆的方式，对东北四个城市集中投资，“这样会有很大成功的希望”。
“特区”发展愿景
目前，关于东北是否要设立“特区”的讨论，还仅限于民间，并没有任何官方正式表态，但不妨碍东北民众对“特区”的期待。
有声音认为“特区”可以考虑丹东，以便更好辐射朝鲜、韩国和俄罗斯，也有人认为大连更具备“特区”潜质。
杜宝贵认为，设立“特区”是一种可行的政策工具，正如当年选择深珠汕厦琼作为开放尝试一样，在东北设立“特区”同样会形成政策红利，引导市场主体发现价值。此外，在国家实现共同富裕的进程中，给予欠发达地区政策红利，也是实现这个战略的有效路径之一。
至于将“特区”设在哪座城市，杜宝贵认为，这只是技术问题，不构成价值判断。
他说，“新时代设立‘特区’，与改革开放设立‘特区’相比，会有很大不同，经济环境、国际关系均发生了很大变化，需要仔细研判东北‘特区’的特殊之处，认真分析东北‘特区’的国家布局意义，审慎设计东北‘特区’的政策工具箱。”
原国家质检总局总工程师刘兆彬，长期关注东北发展。他也表示，可以尝试在东北设立“特区”。
“在特区建设上，我国有着很多成功的经验，建特区不难，关键在于这个‘特区’应该怎么‘特’。”但刘兆彬不赞同，让东北复制深圳模式。
他对中国新闻周刊说，深圳特区早期能发展是因为背靠香港，但东北没有这个现实条件，“也不能光靠内循环去促进东北发展，这也不符合中央的双循环新格局。”
关于“特区”应该怎么“特”，刘兆彬认为它一定是包含了以下内容：“一是体制转型，用市场经济思维营造好的营商环境；二是产业转型，在保留重工业的基础上重点发展生产性服务业；三是加强城乡结构转型，进一步加快城镇化推进步伐；四是深化数字化转型，加速技术创新；五是加大生态环保转型，可将东北丰富的自然资源转变成可交易的碳汇资源；六是理念转型，革新‘官本位’思想；七是实施创新驱动发展战略。”
“东北振兴最终还是要靠东北人自己的努力和奋斗，光靠外力解决不了根本问题。”刘兆彬说。