10月4日，美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）在华盛顿的战略与国际问题研究中心（CSIS）宣示拜登当局对华贸易的新路线，列出四大要点，并表明希望在未来数日与中方代表（预计是刘鹤）进行坦诚交流，讨论中美在2020年1月达成的第一阶段贸易阶议执行状况。到底拜登的对华贸易政策与特朗普有何区别？

在贸易的层面，戴琪强调拜登“中产外交政策”当中“以工人为中心贸易政策”的部份，指出贸易政策必须对美国普通人有利。而谈到特朗普当局的对华贸易政策时，戴琪则以“单边主义美国压力”的用词去形容，指其与中方达成的第一阶段协议虽然稳定了美国农产品出口的市场，却没有解决中国对某些产业大量补贴的问题。

四大要点

在此，戴琪提出拜登对华贸易政策的四大要点。

其一，美国将会同中国讨论其在第一阶段贸易协议的“表现”，特别是在采购的层面之上。

其二，美国将会启动一个有目的性的关税排除程序，用以豁免部份中国商品的关税，以美国的经济利益为目标。言下之意，拜登将继续维持特朗普时代遗留的对华关税，只不过会提出与特朗普时代有所不同的关税排除程序。

其三，美国将继续就第一阶段协议没有处理到的中国“以国家为中心及非市场贸易行为”向中国表达忧虑，并以“全套工具”和“发展新的工具”去应对，不过就不会用特朗普当局所预设的下一阶段贸易协议的方式去处理。

其四，美国将继续与盟友合作，形塑21世纪的公平贸易规则，以使市场经济和民主国家能更容易竞赛争胜。

综合上述四点，拜登对于特朗普贸易战的政策调整，基本上是一种“不作为”的做法，四大要点之中只有前两点是真有实质行动的。



9月29日，戴琪参加美欧贸易科技理事会首场会议。（AP）


实质行动：执行第一阶段协议、重建关税排除程序

根据彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）的数据，无论是以中国海关的统计，还是美国普查局（Census Bureau）的统计为准，截至本年8月为止，中国对美国商品的进口整体只及第一阶段贸易协议到此时要求的62%至69%不等，其已完成的采购额尚未及等上本年底就要完成的预期目标总量的一半。

由于疫情影响，中国可以协议中的“自然灾害或其他双方不可控的不可预料情况”条款去解释其“无法及时履行协议义务”的情况，但拜登当局方面明显有意藉这个特朗普留下来的协议把柄，去在对华贸易之中争取最大利益。不过，这种利益最多只是在于一段时间内让中方增加美货进口，并不会改变中美贸易的整体局面。

虽然戴琪声言愿意使用“所有选项”去应对中国，她却不会以第二阶段协议的方式有系统地尝试要求中方在以往惯称为“结构性问题”（诸如国家补贴）的议题上让步，而是会以尚未明言的各种“工具”（上述第三点），以及联结盟友（第四点）等极其虚无的手法去处理——值得留意的是，戴琪并没有提到美国会加深其与盟国的贸易关系，突显出美方在贸易政策上的战略缺失。

从这种连大框架都没有的政策宣示可见，拜登当局只愿接收特朗普对华贸易战留下的“遗产”（即第一阶段协议），却不会自主推动针对对华贸易的更重大行动。



图为2020年1月15日，美国总统特朗普和中国国务院副总理刘鹤于白宫签署美中第一阶段贸易协议。（Getty Images）


其次，除了推动中国执行第一阶段条款以外，戴琪提出的所谓“关税排除程序”，至今其实也未见明细。而此等程序在特朗普时代早已存在，只在拜登上台后被取消，此刻只能算是重启制度。

相对于特朗普时代的无序，拜登当局也许会更有针对性地处理关税的豁免，例如在与推行美国气候政策有关的行业之上。但由于美国政界普遍的反华压力，拜登将很难透过此等程序为高份额的中国商品进行免税。

总括而言，拜登当局的对华贸易政策，基本上是特朗普贸易战既有状态的维持和微调。正如戴琪所指，美国的“目标”是“不点燃对华贸易紧张关系”，拜登当局将不会主动恶化对华贸易战，但也不会对之加以大幅度的缓和，最多只会在上述的关税排除程序中作轻微调整。

国内政策为先

可是，拜登当局对中国贸易政策的核心不满仍然存在，特别是在国家补贴的问题上。戴琪在其讲话中就引述中国过去的产业政策在钢铁和太阳能电池的制造上使中国占了全球大宗为例，指出同样的情况正在在半导体行业上面发生，造成中国的得益要靠美国和其他市场经济体的损失来换取的“零和”局面。她声言美国应该用“新的、整体性的、务实的”手法去处理中国的新挑战。

这种“新的手法”是什么？

其实答案离不开拜登自身的国内政策。戴琪接续的下一句就指出“增强美国的竞争力”愈来愈重要。这就关系到拜登正努力通过国会的两大开支法案，包括已获参议院两党议员通过的万亿基建法案，以及民主党希望独力通过的3.5万亿社会和气候开支法案。

戴琪在演讲中除了盟友合作之外，谈论得最多的就是类似的国内政策：“跟过去不一样，现届政府将从有力地位（position of strength）去（与中国）交手，因我们会投资在我们的工作和基建之上。修桥补路、现代化港口、建设更广的宽频网络，皆是将给予美国工人和企业拥抱他们的全球竞争力所需的帮助……中国及其他国家过去数十年一直投资基建，如果我们要在全球市场竞争，我们在自己的家就必须作出同等或更大的投资。”



图为2021年10月1日，美国总统拜登与众议院议长佩洛西现身华盛顿国会山庄，试图化解党内对3.5万亿美元开支法案规模的分歧。（AP）


由此可见，拜登对华贸易政策的短期目标——或者可以说是先决条件——跟中国其实没有直接的关系，而是要透过美国国内的政府开支和投资政策，先将美国提升到美方所谓的“有力地位”之上。（这也意味着美国自身研判自己现在其实并没有在这个“有力地位”之上。）

从上周美国民主党人内斗导致两大开支法案都未能通过的困难境况可见，拜登这套起自国内政策的对华政策尚在起步阶段，在国门之内也尚未有成果。

相较于特朗普，拜登明显知道中美的竞争不能透过美国对华的施压而获胜，而是要首先增强美国自身的实力。问题是，认清目标与达成目标之间往往有一段很大的距离。而中美此长彼消的大势，以及美国国内政治的艰难局面，也决定了这一段距离的跨越很可能是一个不可能的任务。