来源｜文化纵横（ID：whzh_21bcr）
作者｜张书琬，中国社会科学院
头图｜视觉中国
今年以来，“用工荒”问题进一步加剧，有关“农二代逃离制造业”“为什么年轻人不爱进工厂了”“制造大国后继无人”等议题的讨论持续不断。但即便如此，对于外出务工农民的社会认知和公共政策，依然缺乏基于务工农民本身的视角，留人难，留心更难。
本文梳理了改革开放以来对外出务工农民群体的治理史，发现长期以来那些收紧或者放松对农村劳动力流动的控制政策，都服务于当时经济发展的需要，而非务工农民群体本身。近年来，情况有所改变，国家提出推进以人为核心的新型城镇化，其中一个目标是使外出务工农民能平等享受权益，但要在各地普遍实现这一目标，并不容易。
作者以“强政府”式的苏南模式为例，探讨了外出务工农民实现城市化的可行路径，其中尤其要注重三点：(1)公共服务上，要消除身份壁垒，让外来务工者可以享受当地公共福利，融入当地生活；(2)发展战略上，要促进城乡协调发展，积极培育小城镇；(3)政策设计上，要改变认知，尊重外来务工者的主体性，将他们的视角纳入整体发展视角，在政策上为他们的发展做更多考量。
本文原题为《从社会发展看农民工治理：以苏南地区为例》，原载《文化纵横》2018年第4期。文中图片由作者提供，文章仅代表作者观点，供诸君思考。
自改革开放以来，中国在社会、政治、经济、文化等各个方面都经历了翻天覆地的变化。在中国的快速发展中，劳动力流动是不可忽视的一个重要驱动力。
劳动力从农村向城市转移，从内陆向沿海经济发达地区转移，为经济的快速转型和市场经济的建立、完善提供原动力。如何看待和管理全世界最大规模的农村劳动力流动，是摆在国家和政府面前的重大考题。同时，政府对农民工群体的态度和治理政策一直不断演变。国家移民管理的策略是为了满足社会发展不同阶段的需要，是社会政治经济宏观关系的具体表现。
近年来，中国社会发展进入新阶段，对农民工群体的理解亟待转变，与农民工相关政策也需进行调整，以满足经济增长和民生幸福的新需求。
改革开放以来中国社会发展和农民工治理
自改革开放以来，中国人口的流动日益加快，拥有全世界最大规模的国内人口流动。据国家统计局数据显示，2016年末，全国流动人口为2.45亿人。2016年农民工数量达到2.81亿人。
流动人口的界定离不开户籍制度，户籍与日常生活中的各项福利和权利紧密相关，城市居民和农村居民之间存在壁垒。尤其是在改革开放初期，农民工的流动被严格监管和控制，他们无法在工作所在地享受与当地居民同等的权利待遇，还需要办理暂住证、就业证等临时证件，并不断面临被收容和遣返的威胁。
与此同时，中国政府对农民工群体的管控在社会发展的不同阶段呈现不同特征。在改革开放之初至1988年，家庭联产承包责任制提高了农村生产率，也解放了大量农村剩余劳动力，农村劳动力开始从农业部门向非农业部门，从农村地区向城镇流动，这时的管控主体为公安部门，采取相对放任的管理模式。
1988年，因为社会经济发展进入低潮，市场经济尚未建立，大量的流动农村劳动力给城镇财政造成负担，因此在1988年至1991年期间，对流动人口实行严格限制和管控。
不过1992年后，社会主义市场经济开始建立，经济发展对劳动力有大量需求，因此政策被调整为引导农村劳动力有序流动。至20世纪末，农民工仍旧是被严格管控的群体，国家和政府仍旧采用严格的政治手段，对农村流动人口进行强烈干预和调节。这时的调控主体以公安机关为主，计生、卫生、民政、税务、共商、交通建设、人事劳动等部门予以介入和配合。这一时期，“以证管人”是主要的管理措施。
尽管农民工群体在政治和经济层面，被片面化为经济建设中的“劳动力生产要素”，以及行政管理中的“流动人口”，但实际上，农民工群体是具有主体性和行动性的群体，一系列防范、管制体制以及相应的法律法规，并未阻止其流动的脚步。
中国沿海地区制造业腾飞和城市发展，也同样需要农民工群体的贡献，因此进入21世纪后，国家和政府开始正视作为财富创造者和消费者的农村流动劳动力。城镇化的加速和城乡一体化的发展目标使得对农民工的管理转向服务和融合阶段，并从“户籍属地管理”向“居住属地管理”转向。
“户籍属地管理”的典型管理手段是“以证管人”和“以房管人”，其主要牵头部门为社会治安综合治理委员会或当地的政法委，并将协管员队伍充实到基层流动人员管理工作当中，重点关注治安管理，同时辅以服务。
而“居住属地管理”则让流动人口在居住地享受与户籍人口同等的市民待遇，淡化户籍意识，强化居民意识，将流动人口纳入居住地政府公共服务的范围内。这是促进流动人口政治融合、经济融合、社区融合、心理文化融合等全面融合的新型城市治理理念。
概言之，农民工群体的流动特征及对该群体的管理模式，受发展需求和发展阶段的影响。
不过，在分析和理解中国社会发展和移民治理的关系时，应当注意中国内部因为区域的历史人文地理条件的不同，以及在改革开放过程中中央政府的政策资源侧重不同，呈现出巨大的区域发展差异，这种差异表现为区域发展水平不平衡和区域发展模式不同。因此，中国各地区对农民工群体的管理，虽然在政策法规方面紧随中央步伐，但在实践中却存在巨大的地方差异。
接下来，笔者将以苏南发展模式为例，分析苏南地区不同发展策略和发展模式对农民工群体治理的影响。
苏南模式和农民工就地转移
苏南地区最早时期的农村劳动力转移主要表现为农业从业人员向第二、三产业的就地就业。
1978年，江苏省农业就业人员占全部就业人口的69.7%，至2000年，下降至42.8%，与此同时，第二、三产业工人的占比从1978年的30.3%上升至2000年的57.2%。
1990年至1999年，江苏省乡村人口下降规模达到614.92万人。在此期间，因为农村剩余人口依托本地乡镇经济的快速发展，迅速就地非农化。因此，苏南模式并不仅限于经济发展，实际上也是一种人口发展和城镇化模式。
苏南模式的工业化道路具有强烈集体主义色彩。苏南地区大部分乡镇企业的创业资本源自社区范围内的集体投入，当地政府积极参与乡镇企业的组建和经营。
在这一时期，乡镇工业成为苏南地区的农村经济主体，乡镇工业的经济效益已成为农村收益的主要来源，乡镇企业产权属于乡镇政府或村集体所有，企业在进行生产经营的同时，承担职工以及所在乡镇或村集体的福利支出。当地政府通过集体所有制乡镇企业积极对当地社会经济生活运营进行超强干预，成为“家长”式政府，要求乡镇企业承担大量社会政策职能和“公共企业家”职能。这对农民工权益起到了重要的保护作用。
因此，尽管这一时期中国的农村劳动力大量流动，但是与其他经济快速发展的沿海地区（如珠三角地区）不同，苏南地区的农民工并未成为政策设计和管理的主要目标。珠三角地区主要依托外资和对外出口贸易，吸引了大量省外人口涌入，给当地的公共资源带来巨大压力。
苏南地区农民工群体主要为家里仍旧有承包土地的当地农民。当地农民的生活方式秉承“双轨制”，即一边在工厂上工，一边耕种家中的承包地，所谓“工厂三班倒，农田晚中早”。
当地农民在职业双轨制中实现了劳动方式的变换。因为农民工群体为当地居民，并未大量涌入城市，因而并不是被排斥和被损害的群体。该群体的住房、子女教育、医疗和其他公共服务都可由本地政府和乡镇企业就地解决，也并不需要面对被收容、遣送和处罚的风险。同时，在农村/乡镇居住和生活的经济与心理成本，比在大城市低，也节省了往返交通费用。
当地政府大力鼓励和支持乡镇企业的发展，解决当地大量农村剩余劳动力的就业问题，提高本地农民工的收入和福利水平。对这些就地转移农民工的管理也从原来单一的乡镇政府、村委会管理，向厂、村结合的双轨管理方式转型。
以常州市的一个工业镇X为例，当地A工厂多数在1984年建厂，1997年改制前是村集体企业，工人全部为本地居民。厂长为村支书兼任，工厂利润的一部分用作村中公共设施和服务建设，村中的活动室和篮球场等都是那时所建。改制后，原工厂的工人全部留用。2005年后，因本地工人年龄大了，退休的人增多，才渐渐有外地人入厂打工。
当时中央政府和江苏省政府都颁布出台一系列文件和规定，严格限制和管控农村劳动力进城。但是这些文件和规定并未过多影响苏南发展模式下的农民工群体。
相反，苏南发展模式下的城镇化正呼应了国家“有计划地发展小城镇建设”的基本方针，“以工补农，以工建农”，促进农村快速发展，实现了良性的农村就地城镇化，拉近城乡距离。
新苏南模式与农民工社会融合
90年代中后期，随着改革开放的不断深入，集体所有制的乡镇企业的发展出现了停滞，它原本的优势变成了劣势。
外部的社会经济环境发生了很大的变化，国有企业经过改革后重新进入市场竞争，私有企业的高效和低负担也挤压着乡镇企业的生存空间。政府与乡镇企业的过密联系导致其产权关系的混乱和责任的模糊不清。市场化的发展则使得商品从卖方市场转变为买方市场，竞争激烈。
另外，当地政府对乡镇企业支持的力度也在下降。因此在90年代初期，苏南地区的乡镇企业进行了改制，大部分转变为私有企业。到1999年底，苏州、无锡、常州三市实现改制的乡镇企业已占总数的95%以上。伴随着乡镇企业大规模改制，私营企业成为苏南地区经济的新主体。2015年末，江苏私营企业和个体工商户占全省GDP的比重达55%，吸纳大量农民工就业。
1990年，上海浦东地区的开发标志着上海和江苏互动的转折点。江苏省政府积极推进经济结构改革和推进外向型经济发展。因为靠近上海浦东，苏南地区抓住机遇，积极与浦东对接，建立向外出口与向内引进技术和管理方法的通道。苏南地区逐渐转向“新苏南模式”，即引进外资，进行外向型发展，推进经济国际化；优化产业结构，推进高新技术产业发展；建立集中的工业区，形成园区经济。
在新的发展模式下，苏南地区农民工群体的特征也发生了变化。
农民工主要流向为苏南地区。这一方面是因为户籍制度的松动，也因为苏南地区经济快速增长转型，需要大量劳动力，就地转移的农村劳动力已经无法满足劳动力需求，因此，苏中和苏北地区的大量农村剩余劳动力向苏南地区转移。2006年江苏省农业普查数据显示，全省农村人口流动总量达1061.83万人，占全省农村常住人口的24.6%，占江苏省总流出人口的68.01%。
省外农民工也在增加并主要流向苏南地区，进入21世纪以来，近90%的江苏省外农民工流向苏南地区，2000〜2010年间，苏州流动人口增加了341.8万人，省外流动人口增长率更是达到343.56%，其2010年流动人口占全省流动人口总量的近1/3。
苏南地区的经济发展进入新模式后，本地农民的就地转移已经不是工业化发展中的主要劳动力，取而代之的是非本地的外来农民工，即“离土又离乡”的跨地转移。这时，因为户籍制度的限制，外来农民工在苏南地区所面临的问题也日益凸显。
与此同时，大量外来务工人员也给当地政府带来了极大挑战。以苏州为例，进入新世纪以后，苏州的外来人口已与户籍人口人数相当，增加了苏州市的人口密度，加剧了苏州的资源压力。苏州本地土地空间资源紧缺，相应公共资源供应紧张，外来人口增加了水、电、煤、油、气、住房等的供应压力。同时也增加了公共服务的负担，加大了社会管理成本。
但是，苏南模式转向新苏南模式的时期，也是中国农民工管理基本方针转向的时期。
政策开始转向城乡统筹下的扶持农民工进城就业，逐步放宽农民工进城条件，降低和逐步撤销农民工进城就业门槛，放松对农民工进城的管制，变管制为救助，减少不必要的收费和管理。同时逐步统一劳动力市场，消除城乡差距，加强对农民工的就业服务，维护农民工的合法权益，废止收容和遣返农民工等法规。
在苏州，外来务工群体已经与户籍人口在人数上平分秋色，深深融入到苏州社会经济建设发展的各个方面，苏州经济的持续强力增长也需要大量外来劳动力保证。排斥、管理和控制已经不适应新的发展需求，苏南地区对农民工的管理直接进入服务和融合的尝试阶段。
2001年，苏州市政府修订并颁布了新的《苏州市外来流动人员管理规定》。该规定在制定过程中，进行了实地调研，通过对外来流动人员进行访谈，了解流动人员在苏州的从业、生存、居住和治安等需求。
在调研的基础上，该规定充分考虑农民工群体的需求和生存现状，2004年，苏州市在各县市区和镇街道都成立了相应的管理班子，形成了独特的三级管理网络，并于同年取消外来人员证、卡管理制度，促进城乡统筹就业。随着农民工与苏南地区经济社会政治生活的融合，对流动人口实施“均等化”和“同城化”成为苏南地区流动人口管理的新方向。
2003年，昆山正式提出“新昆山人”的概念，并将此概念呈现在政府文件中，涵盖所有参与昆山现代化建设的\有相对固定合法职业和据说的非昆山市户籍的外来人员及其子女，强调平等对待外来人口，包括教育、医疗和社会保障等。同时，苏州市政府将流动人口的公共服务纳入财政计划，逐步健全覆盖流动人口的城市公共服务体系。
在这一时期，苏州市政府逐步实现了从传统的控制型管理向更为先进的服务型管理转变，构建流管工作四级网格框架，并开始启动流动人口居住证制度，以作为外来务工人员享受均等化公共服务的依据。同时推出积分入户管理政策，提高外来务工人员对苏州的认同感和归属感。
这一时期，苏南地区农民工相关政策的制定和执行与该地区的发展模式和发展需求密切相关。
首先，虽然苏南地区的经济发展模式已经从集体所有制乡镇企业为发展主体，转向引进外资、建立工业园区、大力发展私营经济的外向型发展模式，但是苏南模式中形成的政府在社会政治经济中的角色及其与企业的关系得到了继承和发展。当地政府的基本行为模式为所谓“法团主义”、“公司化”的“经营者”形象。相较于珠三角地区从一开始就依托外资、外来技术、外来劳动力拉动经济发展，苏南地区的经济快速发展离不开政府的强效干预。这也赋予了当地政府对地方社会经济政治的强大控制力和影响力。因此，在制定和执行关于外来务工人员的政策和法规时，政府的话语权很大，政策执行力度很强。
其次，网格化的管理方法需要财政和人员支持，苏南地区的强政府模式使得政府在建立管理网格和信息网格的执行力强，人员召集和培训力度大。
再次，新苏南模式中的发展中心虽然从乡镇转向工业园区，但实际上，工业园区并未集中在城市，而是大部分仍旧位于乡村。这使得苏南农村地区仍可大量吸纳外来务工人员。农民工群体多数以家庭为单位在乡镇村中租房生活，就近到工厂上班，一定程度上消解了公共服务和社会治安的压力。
苏南地区的就地城镇化水平较高，其农村的基础设施、劳动条件和工资水平普遍优于珠三角地区。政府对社会和企业也有较强的影响和权力。企业与农民工有相对稳定、和谐的劳动关系，例如在常州市X镇，很多工厂中的安徽籍和四川籍工人在同一家工厂已经连续工作10年以上，小孩已于当地就学，老人也接入当地赡养，是当地经济生活的积极参与者，他们的日常生活也逐渐融合，与本地居民相处较为和谐。
余论
迁移与发展的关系密不可分，迁移行为可以改变移民自身以及迁入地和迁出地的社会境况。当我们将目光投向国际社会，可以发现中国的农民工治理的时代变迁，与国际上其他国家的移民管理政策的演变互相映照。
据联合国统计，2015年全球国际移民已达到2.44亿。而根据国际劳工组织的统计，其中超过1.5亿人为移民劳工。迁移问题不仅涉及经济层面，也同时涉及社会、政治、文化等层面。移民的控制和管理，都是当代国家在协调自身发展和国际关系过程中予以高度重视的问题。在分析社会发展与移民管理的关系时，我们发现，移民政策和移民管理时刻为发展需求服务，而非移民群体本身。
以世界上最大的移民国家美国为例，它一直是移民和难民的主要接收国，其移民政策在不同历史发展需求下，移民管理不断变化。
如在工业革命之后，制造业的飞速发展迫切需要大量技术工人和廉价劳动力，移民不仅是扩充人口的重要来源，同时可以为国家提供充沛的劳动力，避免与农业争夺劳动力，因此移民治理保持宽松自由状态。但随着经济快速发展，工业化完成，人口迅速增加，社会剩余劳动力增加，科学技术广泛应用和生产技术革新提高了劳动生产率，失业威胁加重，美国的移民政策进入局部限制时期，社会上也出现排斥移民的现象。
在全球化阶段，美国资本在全球流动，寻求廉价劳动力和管理更宽松的国家和地区，同时也通过将其他国家中的技术人才和廉价劳动力吸引到美国以支持其新发展需求。美国的移民政策和管理在历史上时松时紧，影响因素当然很多，例如国家安全、不同社会利益团体的博弈等，但其核心始终是与美国社会发展利益和需求紧密结合。
因此，当前对社会发展与移民关系的讨论，不能局限于经济发展的范畴，对移民的引导与治理，实际与政府的发展战略和治理策略紧密相连。对移民的治理策略是社会、政治、经济宏观环境和关系的具体表现。国家和政府根据不同发展阶段的社会经济状况，对移民的管理和控制采取不同方法和策略，以满足发展利益和需求。
观察改革开放以来对农民工群体的管控，我们也可以发现类似的规律。收紧或者放松对农村劳动力流动的控制，都服务于当时经济发展的需求。
户籍制度作为最核心的身份制度，是农村劳动力自由流动的最大阻碍。农民工是推动国家现代化建设的重要力量，在中国经济发展过程中作出了巨大贡献。因此在发展的新时代，中央提出积极推进以人为核心的新型城镇化，落实和完善居住证制度，使农民工平等享受权益。
尽管苏南发展模式有其得天独厚的历史条件和区位优势，但是苏南地区在发展过程中对农民工群体的治理，为新时代的城镇化和农民工的市民化提供了可行的想象。
首先是消除身份区分的壁垒。居住证和积分入户的实行是一个好的开端，但是积分入户仍旧无法逃脱为本地利益甄选入籍对象的窠臼。户籍制度的改革并不仅仅存在于证件或户口名称的改变，重要的是与户籍制度紧密相连的公共服务、社会权益和相关权力分配制度的改革。
其次是促进城乡协调发展，培育小城镇。一方面本地农村剩余劳动力可以就地转移，另一方面也是接收大量外来务工人员的容纳地。对农民工群体的公共服务和治理，也不应仅将视线集中在大城市，小城镇也应成为政策设计和执行的辐射地。
最后是转变对于农民工群体的认识。虽然农民工群体在现有体制下属于权利弱势群体，但是农民工是具有主观能动性和行动力的“人”，他们并不单纯是政策的制定目标和执行对象。因此在讨论社会发展、制定发展策略、展望前景时，应当将农民工作为主体纳入发展视角中，将农民工的意愿作为发展的目标，将农民工的主体性视为发展的重要动力。
本文来自微信公众号：文化纵横（ID：whzh_21bcr），作者：张书琬