2022年，中国空间站全面建设完成，进入应用与发展阶段。2024年，“国际空间站”（ISS）退役之后，中国空间站将成为唯一在轨运行的低轨空间站。我国航天机构与联合国外空司、欧空局（ESA）等航天组织及俄罗斯、德国、意大利等多国航天机构签署了合作框架协议，将面向国际社会开展多种形式的合作与交流，在中国空间站上开展实验研究。因而，航天员在空间站内的行为准则亟需明确。但在空间站乘员行为准则相关研究方面，当前的制度规定多集中于以国际法为背景的关于ISS的法律研究，在具体空间站乘员行为准则方面的研究尚处空白。
本文对《国际空间站乘员行为准则》（以下简称《准则》）文件要求及法律要点进行研究分析，结合中国空间站的具体实际，给出了针对中国空间站的有关建议，希望为“中国空间站乘员行为准则”的确立提供参考与建议。
一、制定背景及法律支撑
（一）制定背景
在ISS之前，世界上仅有美国和苏联/俄罗斯拥有多名航天员同时在轨运行管理经验。苏联/俄罗斯的经验主要来自其主导的“礼炮”系列和“和平”空间站，美国的经验主要来自航天飞机。其他国家人员参与美国航天飞机任务需要签署《行为标准协议》，该协议的主要目的是使参与任务的其他国家人员服从指挥官的权力、命令和指引，从而防止被保护数据的泄露，并禁止他们利用航天员身份或信息牟取私利。
根据1998年1月29日签署的《美国国家航空航天局（NASA）与俄罗斯联邦航天局（RSA）关于民用国际空间站合作的谅解备忘录》第11.2条的规定，在空间站组装与验证期间，受过完整培训的NASA和RSA乘组成员将参与NASA和RSA提供的组成部分及指派的其他组成部分的在轨组装与系统验证工作。
为了支撑这些活动，NASA和RSA将成立并联合主持一个双边乘员运行专门小组（BCOP），该小组将协调在组装阶段（在其他合作伙伴飞行之前）影响NASA和RSA所有涉及乘员的事务，包括制定《NASA-RSA暂行行为准则》。在《准则》通过之前，俄美依据《NASA-RSA暂行行为准则》对乘员进行管理，该暂行行为准则也成为制定《准则》的直接基础。
2000年9月15日，ISS多边协调委员会（MCB）在美国华盛顿特区批准了《准则》，《准则》是一套最小行为标准，适用于参与ISS任务的所有成员，是历史上唯一一份多边性质的空间站乘员行为准则。
（二）法律支撑
1.多边政府间协议的要求
1998年1月29日，加拿大、欧空局成员国、日本、俄罗斯和美国共15国政府签署了《关于民用国际空间站的政府间协议》（IGA），这是ISS合作的宪章性法律文件。IGA为《准则》的制定提供了依据，规定了提出和批准的方式，并确定了其使用范围。IGA第11条“乘员”包括2个子条，提出了行为准则的有关要求。
（1）每个合作伙伴有权提供合格的人员在平等的基础上担任空间站乘组成员。关于合作伙伴乘组成员飞行任务的选择和决定应按照谅解备忘录和实施安排的程序进行。
（2）《准则》将根据谅解备忘录及各伙伴内部程序由所有合作伙伴共同提出和批准。合作伙伴须在派出ISS乘员之前批准该行为准则。每个合作伙伴在行使其派出乘员的权利时，应确保其乘员遵守《准则》。
2.双边谅解备忘录的要求
1998年，NASA分别与RSA、加拿大航天局（CSA）、ESA和日本政府签署了双边谅解备忘录（MOU），MOU的第11条对空间站乘员的分配、管理机制、资金等进行了规定，并明确了制定乘员行为准则的要求。
这4份MOU中第11条最后一个子条的内容基本是一样的。以NASA与RSA的MOU为例，原文规定是：合作伙伴们将制定空间站行为准则，并提交MCB批准。除11.2条另有规定外，每个合作伙伴在派出空间站乘员之前必须已经批准空间站行为准则。除其他事项外，空间站行为准则将建立一套清晰的在轨指挥链条；在地面与在轨管理之间建立清晰的关系；建立一套管理层次结构；建立在空间的工作与活动标准，并酌情建立在地面的工作与活动的标准；针对组成部分和设备确立责任；建立纪律规章；建立物理与信息安全保障指南；以及赋予指挥官适当的权力与责任，使其代表所有合作伙伴，强制执行空间站安全程序、物理与信息安全保障程序及乘员营救程序。
双边谅解备忘录再次要求制定《准则》，明确由MCB批准该文件，并给出了《准则》应规定的事项范围，在IGA的基础上为《准则》制定提出了更具体的要求。
二、法律要点分析
（一）对ISS乘员适用的法律法规及要求
1.行为准则应符合的法律体系
在欧洲，ESA局长通过指令的形式将《准则》告知欧洲航天员组（EAC）每个成员国，邀请各成员国以书面的形式同意《准则》的条款。此流程与ESA员工规章及ESA理事会在1998年3月关于成立EAC的决议是一致的。
在美国，2000年10月1日其通过了《准则》并置于NASA现行法律（18 U.S.C.799）监管之下，且作为美国航天员雇佣的限制性规定和条件的一部分。
在日本，《准则》被纳入与建立国立宇宙开发机构（NASDA，日本宇宙航空研究开发机构的前身）的法律相一致的监管条例中。作为NASDA的雇员，日本航天员将受邀签署《准则》的条款。
在俄罗斯，《准则》成为RSA规章和政策的一部分，航天员也被邀请签署《准则》的条款。
在加拿大，航天员是内阁任命的，内阁在理事会发布一项命令，《准则》成为航天员雇佣的限制性规定和条件。
2.乘员应遵守的内容
根据《准则》，ISS乘员需要遵守大量的法律法规。主要有：《准则》，ISS乘员所属国的法律法规，IGA和MOU，ISS乘员纪律政策，ISS飞行规则，乘员派出机构的有关要求，地球到轨道飞行器运输相关要求，承担乘员培训任务的机构的规则与要求，多边乘员运行专门小组（MCOP）、多边空间医学委员会（MSMB）和多边医疗操作专门小组（MMOP）确定的标准和要求。
3.适用对象和范围
《准则》适用于ISS乘组成员。ISS乘组成员是指被批准飞往ISS的任何人，包括ISS远征队乘员和访问乘员，特别要注意的是，只在ISS待几天的访问乘员（如太空游客）也适用《准则》。在轨期间，不论是短期访问还是长期驻留，所有乘组成员都应适用相同的法律规定，而且都需接受ISS指挥官的指挥。
《准则》适用于所有ISS乘组成员在飞行前、在轨和飞行后活动期间（包括发射和返回阶段）的行为标准。根据乘组成员的定义，《准则》适用的时间范围从乘组分配后开始到任务相关飞行后活动完成时结束。
（二）ISS乘员行为管理机制
1.管理运行机制
ISS乘员管理机制主要在MOU第11条中确立，《准则》对相关机制进行了细化。主要管理运行机制如下：
（1）MCB是ISS的最高级别决策机制，负责最终批准与乘员相关的管理规定。
（2）MCOP是影响所有合作伙伴的空间站乘员事务高级别协调与解决平台。这些事务包括空间站乘员选拔、鉴定、分配与训练的流程、标准和条件。MCOP采用轮流主席制，所有决定都通过协商一致的方式作出。合作伙伴向MCOP建议乘员候选人，如果MCOP认为候选人符合ISS乘员标准和条件，候选人将被分配至某个备份乘组，合作伙伴将完成内部审批程序。候选人被分到一个乘组后，整个乘组将参加培训，一个或多个备份乘组也会被培训。MCOP将根据乘组医学状况和培训期间的表现进行评审，评审结果将作为MCOP决定乘组是否具备飞行条件的主要依据。
（3）多边医学政策委员会（MMPB）对乘组健康问题进行协调和监督。MMPB的工作将得到MSMB和MMOP的支撑。MSMB和MMOP是协调乘员健康事务（包括门诊监护、医疗标准、预防性药物和环境监测）的主要工作层小组，以协商一致的方式进行工作。MMOP负责制定医疗标准、鉴定准则、飞行前和在轨及飞行后医疗监护要求、医疗硬件职责与运行程序，并将它们推荐给MSMB批准。MSMB酌情将其决定和发现上报给MMPB和MCOP，以供评审和认可。各合作机构负责按照已达成的标准开展各自乘组成员的医学鉴定，并向MSMB提交适当的文档以供批准。MSMB承担乘员最终医学鉴定的责任，并负责监督医学操作的实施。
（4）人类研究多边审查委员会（HRMRB）负责保证人类学研究不会危及ISS上研究对象的健康、安全和福祉。在实施之前，HRMRB将审查和批准合作伙伴提出的空间站人类研究协议，并按照协商一致的原则工作。
（5）英文是乘员活动的主要工作语言。在与统一的乘组安全要求和概念相一致的前提下，在适当的时候也可以使用其他语言。MCOP负责确定乘员培训所使用的语言。
（6）在飞行前和飞行后阶段，ISS指挥官是乘组的领导者；在轨飞行期间，飞行主任负责整个任务的指挥，ISS指挥官是在轨ISS乘组的最高权力者。在飞行主任的指挥下，ISS指挥官依据飞行规则以最适合任务有效实施的方式执行在轨操作。飞行规则规定了地球到轨道飞行器（ETOV）指挥官、营救飞行器指挥官和任何其他指挥官的权力，并建立他们各自的权力与ISS指挥官权力之间的关系。
2.对乘员的约束与限制
（1）约束乘员不得牟取私利。《准则》确立了乘组成员不得牟取私利的原则，对纪念品和个人物品及乘员身份的使用进行了较为详细的规定，以避免乘员利用ISS活动牟取私利；同时，也避免乘员的行为影响ISS的形象和良好品位。
（2）约束乘员对武力的使用。《准则》并没有明确提及使用武力。在准则制定过程中，美俄双方就此事争吵不断。最终没有在准则中出现“使用武力”的字眼。作为折中方案，专门用于批准《准则》的MCB会议纪要中进行了解释性说明：“为确保ISS乘员的即时安全，在必要的情况下，合理必要的手段可包括ISS指挥官使用适度的身体力量或身体约束。”ISS的合作机构普遍认为，武力只可在即时安全受到威胁且其他可能性已经耗尽的情况下使用。《准则》中并未提及除指挥官外其他乘组成员是否可以对其他人使用武力。
（三）乘员所属国的成果与安全保护
1.知识产权保护
《准则》简单地提及了知识产权保护问题。主要要求是：ISS乘组成员应以与IGA和MOU关于运行数据、利用数据和ISS用户知识产权保护的条款相一致的方式来行事；对于已标记为拥有所有权的数据，应仅在履行其ISS职责时使用；对于ISS上第一次产生的数据，合适的合作机构、数据所有者或提供者将通过前述合作机构向ISS乘组成员做出关于具有所有权或出口控制性质数据的建议，指导他们标记、保护这些数据，并在这些保护要求有效期间持续进行保护。
2.国家安全与信息安全保护
为保护参与国的敏感设备或信息及信息安全，《准则》第5节“物理与信息安全保障指南”给出了有关规定，涉及出口控制数据和具有所有权的数据。根据《准则》，乘员需保护这些数据，且只能在履行ISS职责时才能使用这些数据。
事实上，在指挥官人选的有关规定上，也掺入了国家安全的考虑。在制定《准则》的过程中，在指挥官权力是否应延伸至载荷的问题上，美俄进行了激烈的争论。因为美国在ISS安装有敏感载荷，若俄罗斯人担任指挥官，则可能泄露美国的国家秘密，在执行任务期间美国将可能不同意俄罗斯人担任指挥官。后来双方妥协，增加了一条规定：“为避免不确定，本准则任何规定都不应影响MCOP指定任何伙伴国家的国民作为ISS指挥官的能力”。增加了该规定以后，指挥官人选的要求更进一步明确：此前，一直认为只有美国和俄罗斯人才能做指挥官；现在，任何伙伴国家的乘员都有可能做指挥官。此外，该条款还隐含着“非伙伴国家的乘员不能担任ISS指挥官”的意思。最终的《准则》实际上允许指挥官的权力扩展至载荷。
（四）违反《准则》的惩罚
《准则》并没有明确提出违反《准则》的惩罚措施，仅在部分地方提及将有关问题交由有关机制解决。除各委员会可能提出的惩罚措施外，最终的法律惩罚还需由乘员所属国的法律来实施。
所以，合作机构所在政府将《准则》纳入国内法体系是保证实施的最重要条件。根据美国的法律，《准则》在18 U.S.C.799之下，违反《准则》的人可被处罚款，或1年以下监禁，或两者并罚。
三、对我国的启示与建议
中国空间站已于2022年全面建成，目前正处于应用与发展阶段，航天员将常态化驻留空间站，与之相关的国际合作项目和商业化项目也在逐步推进中。中国空间站所有舱段均为我国所有，我国对其拥有完全的管辖控制权。为保障中国空间站有序运行，维护国家安全和发展利益，结合中国空间站特点，并在适度借鉴ISS经验的基础上，提出如下建议。
（一）制定“中国空间站乘员行为准则”及规范太空游客等短期停留人员的专门文件
建议在我国现有的《载人航天工程管理办法》和《航天员管理暂行规定》的基础上，形成涵盖进入空间站各类人员的最小行为标准集——“中国空间站乘员行为准则”；并针对太空游客等短期停留人员，在“中国空间站乘员行为准则”基础上制定专门的行为管理规定，并研究确保此类管理规定具有强制约束力的法律途径。
（二）利用法律手段规范外籍航天员行为
在其他国家航天员进入乘组前，可通过双边政府间协议的形式，要求其派出国政府同意“中国空间站乘员行为准则”的条款，并将其纳入本国法律体系予以监管，以确保其他国家航天员在轨违反“中国空间站乘员行为准则”的行为能够得到惩罚。
（三）设置保护国家安全的相关条款
建议通过规定只有中国籍航天员才有资格担任中国空间站在轨指挥官，并制定信息安全保障条款、知识产权保护条款、出口管制条款等多重手段，对中国空间站上可能存在的敏感载荷、设备或数据实施保护，以维护国家安全。
（四）实现对国际条约的细化与落实
建议在落实国际条约的基础上，针对性地进行条目的细化。一方面为获得国际认可，行为准则的条款不得违反一般国际法，需承接作为国际法分支的空间法，包括外空五大条约及联大宣言等，避免出现相悖、冲突的条目；另一方面，制度离不开各个国家自身的法律保护，从落实层面细化至维护我国的本国利益。
（五）加入交叉豁免责任制度等分担损害赔偿责任
作为我国独立自主建造的空间站，行为准则中承担的规范对应的责任越大，出现损害情况的概率便会相应增多。基于合作主体的多样化特点，中国空间站应考虑引入ISS的交叉豁免责任制度等，通过损害责任评审机构及多种保险形式分摊本国责任。（本文原刊载于《中国航天》2023年第7期）
本文来自微信公众号：中国航天（ID：zght-caecc），作者：李明建（中国航天科技集团有限公司）