▲凉菜拍黄瓜。
据报道，7月下旬，安徽合肥、池州等地多家餐馆因未取得冷食类食品经营资质售卖凉菜被处罚。这事在社交媒体被简述为“餐馆‘拍黄瓜’被罚5000元”。
列入处罚对象的当然不是“拍黄瓜”，而是超营业范围从事冷食经营。安徽当地媒体援引池州市青阳县市场监督管理局一份行政处罚文书显示，X餐馆超过许可的经营项目范围从事冷食类食品：“拍黄瓜”经营，货值金额为15元。鉴于该餐馆在案发后积极配合调查，积极整改，未造成严重危害后果，属于初次违法，该局责令涉事餐馆立即改正违法行为，拟没收违法所得15元，并处5000元罚款。
这宗个案仍颠覆了不少网友对处罚的朴素认知。一是违法所得仅15元，但处罚高达5000元，超过违法所得的333倍，是否过了？二是鉴于案发后积极配合并整改，叠加未造成严重后果和初次违法这三项从轻情节，才从轻处罚5000元。如果没有从轻正常执罚，岂非更高？三是出售拍黄瓜的店家比比皆是，未办理从事冷食类食品经营的现象也较普遍。按“有法必依，执法必严”的要求，是否具备可操作性？
要从《食品安全法》和各地实施条例上，为这些个案寻找处罚依据并不难。《食品安全法》第八十四条规定，未经许可从事食品生产经营活动的，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；货值不足10000元的，并处2000元以上50000元以下罚款。
从法律上看，店家未取得冷食类食品经营资质却售卖“拍黄瓜”，被罚5000元似乎并不冤。几年前也曾有类似的“拍黄瓜”案，因被罚1万元而引发热议。其中一些个案，还是在消费者的反复投诉下，市场监管部门“被迫”为之。这次发生在安徽的几宗个案，又有疑似“职业举报人”的身影。
当然，有无举报及举报人是何身份，对处罚内容并不构成影响。如举报人以举报为由行勒索之实，餐馆自可报警，警方也应依法调查依法处置；若未见敲诈勒索，而确系消费者诉求，执法部门依法回应和查处，也是法治应有之义。毕竟，餐饮安全，从来不是一件小事。
回到此案中来。合法性虽是行政处罚的第一要求，但并不是唯一要求。在合法性之外，合理性同样是对行政处罚的必要遵循。一宗违法行为，该罚还是不该罚？重罚还是轻罚？应在全面衡量公益与私益的基础上，选择对相对人侵害最小的适当方式进行。
强调行政处罚中的“合理性”，并不是一句空话，也不是不接地气的空中楼阁。所谓“过与罚”，并不仅仅指发生了某件违法行为，就应机械套用法条“一刀切”地执罚，而是要综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，以及当事人主观过错等因素，来决定是否给予处罚，以及在确应处罚的情况下，当给予何种类、何幅度的处罚。
合理性与合法性也并非“二选一”的单选题。合理性同样是法律的要求。去年实施的修正后《行政处罚法》就首次引入了“首违不罚”条款。不久前的国务院常务会议又决定取消29个罚款事项，用其他方式规范管理；并对24个一般或轻微违规行为，按过罚相当原则降低罚款数额。这对广大行政相对人和市场主体来说，无疑是个好消息。
过罚要相当，处罚不能超过必要限度，这在理论和实践上都没有争议。难点在于，如何判断“相当”。餐馆眼中的“相当”，与消费者眼中的“相当”，甚至不同消费者眼中的“相当”，可能都不尽相同。事前如何预防，事中如何约束，事后如何处置，细化判定程序和判定标准才是关键。
执法的目的不是为了“罚”，而是执法为民，维护公平正义，稳定社会预期。就“拍黄瓜”案来说，更要追问的是，本应三位一体的服务、教育、处罚，常态却是重事后处罚、轻事前服务。如果在餐馆申办营业范围时就有工作人员提醒热食冷食有别，建议因应实际经营行为做好注册登记，也就不会有那么多令网友惊诧的“拍黄瓜”案了。
安徽多家餐馆拍黄瓜被罚5千，监管部门：制售凉菜需办理冷食类许可
7月下旬，记者从合肥市场监管部门了解到，合肥多个餐馆因未取得冷食类食品经营资质售卖凉菜被罚款。其中，包河区王良才酸菜鱼望湖城店因无资质在外卖平台上售卖凉拌黄瓜，被处以5000元罚款；庐阳区又驰餐饮店也因在网上销售凉拌黄瓜被罚款5000元。记者注意到，在池州一论坛上，也有餐饮店老板发帖反映，称自己在店内“拍黄瓜”做凉菜被市场监管部门处罚5000元。
“拍黄瓜”为何会被处罚5000元？餐饮店要想制作凉菜销售需要办理哪些证件？需要哪些手续？7月27日，新安晚报、安徽网、大皖新闻记者对此事进行了调查。
合肥市场：多个餐馆因销售凉拌黄瓜被罚款5千元
今年2月，新安晚报、安徽网、大皖新闻记者曾关注合肥市包河区王良才酸菜鱼望湖城店无资质在外卖平台上售卖凉拌黄瓜的事情。经包河区市场监管局查明，王良才酸菜鱼望湖城店有《营业执照》和《食品经营许可证》，但《食品经营许可证》上的许可项目没有冷食类食品制售。当事人未经许可在网络平台上经营凉菜，违反了《网络食品安全违法行为查处办法》，构成未经许可经营冷食类食品的违法行为。包河区市场监管局最终决定对当事人予以没收违法所得244元、罚款5000元的处罚。
售卖凉拌黄瓜被处罚的事例不只这一起，记者注意到，2021年10月，合肥市市场监管局也下发处罚决定书，经调查，合肥市庐阳区又驰餐饮店现场进行凉菜制售，但该店的食品经营许可证中经营项目为：预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售，热食类食品制售，经营项目中无冷食类食品制售、生食类食品制售。而该店销售的凉菜有：“凉拌黄瓜“、“凉拌西红柿“、“盐水毛豆”。市场监管局认为，当事人的行为违反了《网络食品安全违法行为查处办法》，当事人超过许可的经营项目范围从事食品经营。鉴于当事人符合减轻处罚情节，对当事人罚款5000元。
池州店家反映：“拍黄瓜”做凉菜被罚款5千元
近期，在池州一论坛上，也有餐饮店老板发帖反映，称自己在店内“拍黄瓜”做凉菜被市场监管部门处罚5000元。“我在九华山山下开了一家小饭店，一间门面太小，没办法做起了外卖，谁知道开业一个多月就被举报‘拍黄瓜’。”据该饭店负责人称，该店因此事被举报后被青阳市场监督局处以警告，但此后举报人继续向池州市场监督局举报，青阳县市场监督局依法对该店处以罚款5000元。该负责人怀疑自己遇到“职业打假人”，并称希望各位同行要注意，杜绝此类事情发生，并表示一个小饭店拍个黄瓜被罚5000元很心疼。
事情真相究竟是什么样的？7月27日，记者从青阳县市场监督管理局行政处罚听证告知书上看到，2019年9月16日，该局收到池州市市场监督管理局一份《行政复议决定书》，要求该局依法重新办理一投诉举报人对青阳县临前镇大厨小炉餐馆违规经营“拍黄瓜”的举报事项并对投诉举报人作出答复。当日，该局依法对此餐馆涉嫌超过许可的经营项目范围从事食品经营的违法行为予以立案。
经查，该餐馆超过许可的经营项目范围从事冷食类食品：“拍黄瓜”经营，货值金额为15元。鉴于该餐馆在案发后积极配调查，积极整改，未造成严重危害后果，属于初次违法，该局责令涉事餐馆立即改正违法行为，拟没收违法所得15元，并处5000元罚款。
执法部门：无法认定举报人为职业打假人
饭店里“拍黄瓜”为何被罚款5000元？新安晚报、安徽网、大皖新闻记者辗转找到负责此次案件的喻姓执法人员。虽然时间过去比较久，但该执法人员对这件事印象比较深刻。“我记得当事人是九华山山下的一个饭店，举报人是来九华山旅游，在居住的酒店内点了外卖。”喻姓执法人员回忆，当时举报人称自己吃了不干净的饮食肚子不舒服，矛盾焦点就指向制作的黄瓜凉菜。“我们调查发现这个店是没有冷食许可。”据其介绍，接到举报后，辖区市场监管部门对餐饮店做出了警告的处罚，但是举报人继续投诉，市场监管部门还为此召开了专题讨论会，“当时就怎么处罚进行了充分讨论，因为这个情况（无许可制作凉菜）也不是一家、两家。”
最终，执法人员经过综合调查发现，举报人的消费事实已发生，下单支付、送货、使用全程都有证据证明，另外消费者表示吃完之后身体很不舒服，所以最终决定按照相关法律规定给予涉事餐馆罚款5000元的处罚。
据该工作执法人员介绍，事发时当事人也提出举报人是不是“职业打假人”的疑问。“是不是职业打假人，要根据具体案情来判断。”该执法人员在接受记者采访时表示，如果一个举报人在本区域内连续投诉多家商户，或者对某一个商户有不同类型的投诉，并且要求额外诉求，执法人员就会综合考量是不是恶意投诉。但如果是单次的投诉就没有办法确定是不是恶意。该执法人员表示，此件投诉事件，并未发现举报者有恶意举报的行为，无法认定为职业打假人。
监管部门：餐饮店制售凉菜需要办理冷食类许可
饭店里若制售凉菜需要办什么证件？都有哪些要求？7月27日下午，合肥市市场监管局餐饮服务安全监管处处长戴芙蓉在接受新安晚报、安徽网、大皖新闻记者采访时表示，餐饮服务提供者在办理食品经营许可证的时候需要申请经营项目，若制售凉菜需要有冷食类食品制售许可。“很多规模较小的餐饮店一开始在申请许可的时候，可能并没有在经营项目内增加冷食类食品制售。”戴芙蓉介绍，餐饮店内制售凉菜是需要在食品经营许可证的经营范围中增加冷食类食品制售项目。
戴芙蓉表示，若一开始餐饮企业没有增加该项目，可以在制售凉菜前申请经营范围变更，“原来的食品经营许可证在哪办，就在哪提交变更申请。”戴芙蓉告诉记者，食品经营许可是分级管理的，如3000平方米以上的特大型餐饮、高校食堂、中央厨房、集体用餐配送单位等，在市级监管部门办证，餐饮服务者可以去市级市场监管部门窗口去申请变更。除了这4大类以外的餐饮服务者可以在县区级市场监管部门申请变更。“比如说经营者在合肥市庐阳区，可以从皖事通app搜索政务服务，然后把申请提交到庐阳区市场监管部门。”
实际现状：小餐饮店往往达不到冷食类许可验收标准
值得注意的是，提交完申请后，还要由辖区的市场监管部门现场验收，验收通过才允许在食品经营许可证上增加经营项目。“实际上现实中很多小型餐饮店往往达不到验收标准。”戴芙蓉在接受记者采访时说，小型餐饮店经营许可范围没有冷食类经营项目的情况，可能因为验收环节达不到验收标准。比如，冷食类制售一般要求要有一个不低于5平方米用于凉菜制作“专间”，还要具备二次更衣洗手消毒的设施，专间内要有独立的空调，要有空气消毒设备等。
为什么冷食类制售要求条件相对较多呢？对此，戴芙蓉表示，因为冷食食品安全风险较高，容易滋生微生物，所以加工的过程控制要求很严。为防止被微生物污染，要求要有专间制作等尽可能减少环境造成污染。“冷食跟热食不同，热食有加热的过程，在煮沸以后或者是炒制炒熟过程中，可以一定程度上预防微生物生长繁殖。”
消费提醒：高温天气外卖应谨慎选择生冷食品
此外，戴芙蓉告诉记者，在日常餐饮安全监管中，他们也会遇到很多规模较小餐饮店因不知情等原因出现无冷食制售许可制作凉菜的情况，“面对这样的情况我们会根据实际情况采取柔性处理原则，比如首次发现在店内无许可销售黄瓜凉菜，我们会警告并责令改正。”戴芙蓉表示，因为相对于荤菜，素菜的风险又低一点，面对实体店出现类似于销售黄瓜凉菜的情况，市场监管部门会在首次警告责令改正，如果拒不整改，再根据相关法律规定处于5000元左右的罚款。
不过，戴芙蓉也强调，若是餐饮店在无许可的情况下通过网络外卖平台销售凉菜则不适用于柔性处理原则。因为外卖销售凉菜在运输过程中风险更大，根据《网络餐饮服务监督管理办法》，需给予当事人相应罚款处罚。
戴芙蓉提醒广大餐饮服务者，若想制售凉菜需提前申请办理冷食类经营许可。同时，提醒广大消费者随着季节变化，温度升高，网络餐饮外卖风险加大，应谨慎选择生冷食品，尽量不选择凉菜、生食类食品、冷加工糕点等高风险品种。签收后请尽快食用，切勿长时间在常温下存放，防止食物储存不当发生腐败变质。同时注意留存好订餐截图、消费记录等相关凭证，养成良好消费习惯，如发现存在食品安全问题，请拨打投诉举报电话12315。