在政策、社会等多种因素推动下，环境问题越来越成为重要的治理任务。十九大提出打赢蓝天保卫战，国务院于2018年发布打赢蓝天保卫战三年行动计划，提出了明确的目标指标，并对重点区域范围进行了划定，包括京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原。
陕西省作为重点区域之一，根据国务院发布的文件制定了《陕西省铁腕治霾打赢蓝天保卫战三年行动方案（2018—2020年）》，其中提出要深入推进散煤治理，在关中地区整村推进农村居民、农业生产、商业活动燃煤（薪）的清洁能源替代，并组织开展散煤燃烧治理专项检查行动，同时加快农村“煤改电”电网升级改造。
对环境问题的关注，是满足人民日益增长的美好生活需要、增强人民群众生活幸福感的重要举措。不过笔者今年暑假在陕西省S村调研时发现，作为一项民生工程，“煤改电”政策既没能如预期那般受到群众欢迎，不少村干部也连诉苦水，出现政策执行不讨好，甚至反弹的困境。
S村调研
S村是位于陕西省的一个普通农村，烧煤是当地传统的生火做饭和取暖方式。2018年开始当地开展轰轰烈烈的“禁煤运动”， 并对城区和农村实行分类管控：城区禁止销售煤炭给私人，市区人口密集的地方进行统一集中供暖；城郊和农村地区推行“煤改电”项目，S村便是其中之一。
当地“煤改电”项目推进过程大致分为三个阶段：
第一阶段是2018年开始实行阶段。
主要工作是宣传煤改电政策，村干部入户对煤炉进行拆改和上门收煤，采取村民自愿方式，并给予一定补贴。在S村，普通的蜂窝煤炉回收价格为10元，若是40cm直径的蜂窝煤炉则为60元，若直径达到80cm宽，回收价格达到100元。这一价格远低于煤炉购买价格但略高于废品回收价。这一阶段，烧煤与用电取暖都存在，但必须燃烧清洁无烟煤。
第二阶段是2019年力度提升阶段。
全区彻底取消卖煤点，禁止卖煤，同时严控外来卖煤商贩，一经发现扣留并罚款。同时全面禁止农民燃煤，对清洁无烟煤也不认可。全面拆除煤炉，甚至利用热感器在村内探测热源，检查是否使用煤炉。由于会在晚上突击抽查，因此有村民表示：“因为冬天大家都还在偷偷生炉子，但又怕有人来查，所以只能把大门关紧，有人敲门还有点害怕”。
资料图：侠客岛
第三阶段是2020年即三年行动收官之年，高强度治理已成常态化。
全区享受补贴的农户彻底禁止烧煤，政府监察力度进一步强化，日常排查、抽查、突击检查等全部使用。上级政府对村干部实行严格考核，村干部有时甚至到晚上12点还要配合上级工作人员入户。有村干部在访谈中谈道：“我们要配合上级政府进行检查，随机选择入户，直到晚上12点，不开门就搭梯子翻墙看。”
除了花大力气进行监管，“煤改电”项目实施过程中当地政府也有提供一系列的取暖补贴。
首先是取暖设备。当地有三套方案：
一是天然气入户。但天然气费用高，前期投入大，加上室内取暖设备安装改造，每户大约要支出2～3万元，这笔费用80%的农户承受不起。尽管管道入户，但在用气量大的时期，无法保障天然气稳定供应，可能出现有管道无气情况。最后天然气管道入户安装需达到全村60%以上的用户比例，因意向用户数未达标，新村最终未实施该方案。
二是电炉、电热毯、电暖器等常用的三件取暖设备购买补贴，农户只需要花费300元就可买到价值1300元的三件套。
三是空调购买补贴，按照空调价位总额的60%进行补贴，但每户最多报销3000元。
S村各有一半村民选择二、三方案。
其次是电费补贴，当地从2018年开始，每年12月、1月和2月对用电取暖的用户实施电费补贴，按照电费的50%给予补助，但规定每年最高电费补助限额为1000元，连续补贴三年，目前补贴政策已结束。
“煤改电”项目初衷是为减少燃煤所带来的大气污染，改善环境，在此过程中政府投入了大量人力和物力。
在人力上，当地专门成立生态委员会，市委书记亲自主抓，每月调度工作进展。区和街道专门成立工作队上门检查、督查和宣传，村干部甚至大半夜还需要在村里进行巡查。
在物力上，以S村为例，“禁煤运动”实行的三年时间，全村600户每户补贴3000元电费，其中300户购买空调（以最低价空调3000*60%=1800元），剩下300户花费300元获得1300元的电热炉补贴，那么S村至少需要180万+54万+30万=264万，而S村所在的街道就有二十多个村，全区所需财政资金投入可见一斑。
但为期三年轰轰烈烈的“禁煤运动”最终效果却并非理想。访谈中，大部分访谈对象都认为“煤改电”远远谈不上成功，随着电费的补贴期结束，重新烧煤的人越来越多，现在已经有部分人在烧煤，政府也不管了。
政策难接“地气”
“煤改电”政策出发点是环保要求，是环境治理问题，但在落实过程中则涉及农民生活习惯和经济开支问题。
首先，用电取暖与农民生活习惯存在冲突。
随着经济水平的提升和城市化的展开，当地部分中青年都已进城工作和生活，虽然仍是农民身份，但“煤改电”政策对他们基本没影响。还有一部分人收入水平提高，为改善生活进行了房屋装修，为了保护房屋，这部分人自然而然也不会用煤，甚至自家已经改为用电取暖了。因而这两类人受政策影响都不大。
而往往是那些弱势群体，包括老人、挣钱能力低的人受影响最大。这部分人因为年龄或身体原因，基本一直在家，当地冬天寒冷，需要一直取暖。而农村的房子一般较大，并且封闭性不好（如果没有专门改造的话），导致空调取暖效果差，一关就凉，只能用煤取暖。有时，坐月子的妇女回村里休息，空调取暖根本不起作用，大家私下都还是会烧煤，村干部知道实情，有时候也会默认。此外，在当地，烧煤并不只是用于取暖，还能够用来烧水、做饭、加热东西等等，煤炉温度高，加热非常方便。改用电器取暖后，许多老人不习惯、不适应，还得学习用电取暖和做饭等等。
其次，用电取暖对普通农民而言非常不经济。
当地农民给我们算了一笔经济账：普通家庭一个冬天（4个月）需要用一吨煤，一吨煤价格在1400元左右，换成用电，一个冬天电费就得5000元，而电费补贴最多报1000元，相比燃煤多出2600元。这还没计算前期各种电器与煤炉的购买价格差异。
对普通农民而言，每年这笔额外的开支是难以承受也是不愿意承担的。而对一些弱势群体来说影响更大，以往他们可以捡拾柴火取暖过冬，几乎不花钱或只花少量钱，而用电只能实打实地花钱交电费；并且因为这些人在家时间长，用电量反而更大，电费更多，但这些人收入往往非常有限。
可以说，烧煤取暖经济实惠和用途广泛两个特点，使得农民对其难以割舍，并在禁煤运动结束后实现反弹。
不仅如此，政策在执行过程中也存在许多难以监管之处，导致落实效果大打折扣。虽然当地在政策执行之初就实行源头控制，全面取缔卖煤点，严查外来流动卖煤情况。但是上有政策，下有对策，为了躲避检查，许多商家转为夏季卖煤。由于区域间禁煤政策和执行力度有差异，周边区域没有禁煤，仍有较多的卖煤点，农民仍有办法私下买煤（如让亲戚代买等），当地政府也难以做到全面监管。
政策服务主体需明确
“煤改电”项目虽然是一项环境治理举措，由于涉及到农民生活方式的改变，因而也属于生活治理范畴。
农民的生产生活秩序是在长期与当地环境或者说村庄环境的互动过程中结合自身经验总结和摸索出来的，甚至成为当地习惯和文化的一部分，具有较长的历史和较强的惯性。因此，要达到生活治理对农民生活方式的有效改变，需要转变农民与之相关的但早已根深蒂固了的观念、习惯和文化。这意味着生活治理必然是整体性和长期的治理过程。
事实上，随着经济的发展、文化的传播，普通民众的环保意识和健康意识都有很大的提升。尤其村庄中的年轻人对“煤改电”项目非常接受和支持。这一方面表明农民的观念和意识当前确实在发生变化，另一方面也表明农民内部发生分化，农民的实际需求存在差异。因此，非常重要的一个问题是：在当前农民产生分化的背景下，需要明确政策服务的对象和主体究竟是谁。强调煤改电政策中的民生导向，进行差异化的逐步推进。
当地所推行的“煤改电”项目，从客观上说对农民也有益，毕竟用煤取暖一是不环保，既对空气造成污染也影响农民身体健康，二是存在较大的安全隐患，北方冬天烧煤取暖导致一氧化碳中毒的新闻以往也常见报道。但是，为农民好的政策，在制定和执行过程中却似乎常有意无意地忽略了作为生活主体的农民，从而在实践中面临阻力，并导致大量财政资金消耗。
一方面“煤改电”项目作为外部任务输入村庄，而非农民主动争取的结果，这意味着农民最初改变意愿并不强。虽然农民观念开始出现变化，但囿于各种条件等仍然保留旧的观念和生活习惯，因此在面对政府大规模、高标准的禁煤运动时容易产生抵触情绪，对政策各种抱怨，不愿意配合，进而产生偷偷买煤、半夜烧煤等应对行为。
另一方面，“煤改电”政策在当地作为一项政治工作，地方政府出于避责及政绩等因素考虑，都有极强的做好工作的倾向，包括提高完成率等，在此过程中就容易出现运动式治理，政策执行往往显得激进，很多工作就做得不细致、不踏实。
这样一来，导致了两个后果：一是干群之间冲突加深，农民认为一些干部把民生工作搞成了形象工程，怨气较大；二是有些干部为了完成工作，采取“代替农民改变”的方式，而不是逐渐引导农民改变生活方式。这就打破了农民和国家之间的责任边界，导致政府陷入高成本、低效能的治理困境。
结语
农民的生产生活是一体的，有关农民生活方式的政策，其执行效果最终取决于农民观念的转变，或者说社会基础的转变。仅仅在物质层面上进行改变而未触及观念，未实现整体性治理，就只是对生活治理的简化，其效果必然有限，也容易反弹。
当前，农民生活方式正发生改变，或隐或显，但总归处于一个变化的过程之中。为了满足人民美好生活需要，国家需要进行生活治理。但同时，国家对农民生活方式的介入和治理应该尊重农民观念变迁的程度，同时要明确政府和农民之间的责任边界，保证农民主体性的同时，也避免政府的包办代替的简单行政。
可以说，“煤改电”，不止是污染与环保之战，也是传统与现代之争。对于政府而言，这也是一份考验自己治理能力是否现代化的“试卷”。